Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 31 de Octubre de 2002
Ponente: Buisán García,
María Nieves.
Nº de recurso: 578/2000
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1317613/2002
DESLINDE. Aprobación de deslinde: procedencia. Estudio geomorfológico. Material fotográfico. El terreno esta formado por arenas de grano fino y grano medio. Naturaleza arenosa más o menos alterada o contaminada por rellenos antrópicos unas veces, o presencia de finos terrígenos en otras, pero siempre en proporciones menores.
Texto
La Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso-administrativo número 578/2000 interpuesto por D. CLAUDE S., D.ª LYSIANE S., D. LUDWIG-PETER MICHAEL Z. Y D.ª MARGARETE MARIANNE INGRID Z., representados por la Procuradora D.ª Mª Dolores de Haro Martínez, contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 13 Mar. 2000 que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre de un tramo de la costa en el término municipal de San Javier (Murcia). Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.
PRIMERO. La parte indicada interpuso, con fecha de 16 Jun. 2000, recurso contencioso administrativo del cual, una vez admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se confirió traslado a dicha parte actora para que formalizase la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el 29 Mar. 2001 en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos terminó solicitando se dictara sentencia en la que se declarara «la anulación del procedimiento de deslinde de autos por infracción del artículo 9 de la Constitución Española en relación con el 54.1.a) y f) de la Ley 30/92 por desviación de poder al amparo del artículo 63.1 de dicha Ley, mandando retrotraer las actuaciones al momento inicial de formularse la propuesta de iniciación del expediente y condenando a la Administración demandada a reiniciar las actuaciones deslindatorias con arreglo a un criterio que cumpla con los principios constitucionales del artículo 103 con expresa condena en costas a la demandada por su temeraria actuación.»
SEGUNDO. El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 11 Sep. 2001 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos solicitó se dictara sentencia en la que se desestimara el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, por ser ésta conforme a Derecho.
TERCERO. Acordado finalmente el recibimiento del pleito a prueba mediante Auto de 6 Mar. 2002, fue admitida la documental propuesta, practicándose la misma con el resultado que consta en las actuaciones.
CUARTO. No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se dio traslado a las partes para que formularan sus conclusiones y presentados que fueron los correspondientes escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
QUINTO. Se fijó finalmente al efecto el día 30 Oct. 2002, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido Ponente la Ilma. Sra. D.ª Nieves Buisán García.
PRIMERO. Mediante
el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la resolución,
adoptada por Orden Ministerial de 13 Mar. 2000, dictada por el Director General
de Costas, por delegación del Ministro de Medio Ambiente, que aprobó el
deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa
de unos 3.372 m de longitud, denominado tramo 10, que comprende desde el norte
de los terrenos que confrontan con el puerto deportivo de El Espacio hasta el
límite norte de la Urbanización Veneciola, en el Manga del Mar Menor, lado del
Mar Menor, en el término municipal de San Javier (Murcia). Se ordena, asimismo,
que se inicien las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones
registrales contradictorias con el deslinde acordado, otorgando un plazo de un
año para solicitar la correspondiente concesión a aquellos titulares que pudieran
acreditar su inclusión en alguno de los supuestos contemplados en la
Disposición transitoria primera de la Ley de Costas.
Las parcelas de los recurrentes son concretamente las A, B y C de los Planos de
la Dirección General de Costas, encontrándose la parcela A entre los mojones DP
A y DP B (hitos M A y B del anterior deslinde) de la hoja 1 del Plano núm. 2; y
las parcelas D y B entre los mojones DP-C,D,E,F y G (hitos C y siguientes de
anterior deslinde) de la hoja 2 del Plano núm. 2 .
La parte actora sustenta la pretensión impugnatoria de su demanda, en síntesis,
en las siguientes consideraciones Las parcelas de los Sres. S. son tratadas de
forma desigual, pues mientras en la D la línea probable se ubica a unos seis
metros de la vigente ZMT, en la B se observa una ocupación demanial mayor.
Idéntico trato recibe la parcela de los Sres. Z. al aprobar la Orden
Ministerial un retranqueo de seis metros con los consiguientes efectos de
servidumbres aplicables. La Administración ha deslindado de la peor forma
posible, pues dada la conformación de «lengua de arena» de La Manga, todo sería
Dominio Público Marítimo Terrestre con independencia de que hubiera o no
construcciones, por lo que al criterio demanializador debe adicionarse un tamiz
técnico que reconsidere derechos urbanísticos consolidados, y por ello la nueva
delimitación debió de circunscribirse únicamente a los terrenos declarados DPMT
con anterioridad a esta Ley.
Los informes emitidos por las Administraciones implicadas (Ayuntamiento de San
Javier, Dirección General de Costas) son claramente contrarios a las
actuaciones deslindatorias. La Memoria del Proyecto es elocuente cuando al
referirse a las obras ubicadas entre los DP H y DP I del tramo diez que nos
ocupa, dice que procede el retranqueo de seis metros hacia el interior por
tratarse de terrenos que «tuvieron la característica de playa y que en la
actualidad están ocupadas por obras, realizadas sin autorización». No se dice
cuando se llevó a cabo tal ocupación por obras y edificaciones ni se acredita
cuando perdieron dicha consideración de DPMT sino que se incluyen, sin más,
dedicándoles idéntico tratamiento que a poligonales de deslinde ubicadas sobre
espacios libres de toda acción humana. En definitiva, existe una deficiente
motivación del deslinde y la potestad deslindatoria se ha llevado a cabo de
forma irreflexiva, no siendo admisible que en el período de un año la
Administración pueda variar el criterio demanializador sin aportar datos que
evidencien por qué antes sí y ahora no. La Orden Ministerial recurrida no
fundamenta el cambio de criterio para una de las parcelas implicadas, y es más
restrictiva, pues la misma regresión de la costa había a finales de 1993 que en
el verano de 1994. Finalmente, se solicita al Tribunal la determinación de los
límites de la concesión compensatoria que se nos pretende otorgar de ser
desestimados los motivos de impugnación expuestos. Teniendo en cuenta que se
trata de terrenos deslindados parcialmente a la entrada en vigor de la vigente
Ley de Costas, así como los criterios de la sentencia del Tribunal
Constitucional 149/1991 de 4 Jul., procede el otorgamiento de una concesión de
treinta años prorrogables por otros treinta exenta del abono de canon,
respetando el régimen de usos y aprovechamientos autorizables, o sea, la
realización de obras de tipo residencial o análogas. La ausencia de abonar
canon de ocupación alcanzaría no solo a los terrenos y edificaciones
existentes, sino también a los nuevos usos que puedan llevarse a cabo.
SEGUNDO. El
Abogado del Estado, al contestar a la demanda, señala la Manga del Mar Menor es
una flecha litoral que podría haber sido deslindada en su totalidad como
dominio público marítimo terrestre, concretamente como playa o zona de depósito
de materiales sueltos. Zona de depósito de arenas formada por la corriente de
deriva litoral, por los acarreos de ramblas y demás concausas de que trata el
estudio geomorfológico. Sucede, sin embargo, que como explica la Memoria, se
han tenido en cuenta, además de las características físicas, el «grado de
consolidación urbanística». De ello derivan numerosas coincidencias de todos
los tramos del deslinde con el anteriormente practicado, y a lo sumo, se
rectifica la línea para que los mojones no queden dentro del agua, se engloban
jardines y edificaciones descaradamente invasores. Hemos visto que ni siquiera
se justifica como deslinde de playa sino como deslinde de ZMT y que cuando la
línea de deslinde llega a terrenos todavía no construidos se adentra,
englobándolos, en el dominio público marítimo terrestre. El quiebro en el
retranqueo que avanza hasta 6 m de la línea de deslinde anterior en la parcela
D y retrocede de nuevo en la parcela B, se explica con una simple hojeada a las
fotografías de los vértices, respetuosos con la propiedad privada, atendiendo a
que esta construida y cercada la parcela D. La Sala puede consultar el estudio
Geomorfológico con las catas que cita la demanda y plantearse si hay alguna
duda de que practicadas esas catas delante de la línea de deslinde entre los
mojones de referencia saldría arena. Anuncia el hecho cuarto de la demanda,
continua el Abogado del Estado, que se va a pedir una concesión compensatoria
al Tribunal, más a la hora de formular el súplico no cumple con lo anunciado.
Semejante descuido, unido al hecho de que los únicos argumentos contra el
deslinde son las acusaciones de arbitrariedad y desviación de poder, y que no
se ha probado que se haya utilizado la potestad de deslindar para fines
distintos de los que la Ley de Costas prevé, justifican una fundamentación
sucinta de nuestra parte. Fundamentación que se remite a la excelente de la
Orden impugnada y a la invocación del Art. 132.2 de la CE y 3.1.b) de la Ley de
Costas para afirmar que lo deslindado responde a las características de playa y
es ajustada a Derecho la declaración de posesión y titularidad dominical del
Estado.
TERCERO-- La línea de deslinde impugnada en estos autos se justifica por la
Administración en el Art. 132.2 de la CE y en el 3.1.b) de la Ley de Costas, y
en tal sentido es importante destacar la reiterada doctrina de esta Sala, que
viene manteniendo la siguiente:
a). Establece el Art. 3.1.b) de la Ley 22/1988, de Costas, que son bienes de
dominio público marítimo-terrestre estatal, las riberas del mar y las rías que
incluye «las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como
arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no
vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas
naturales o artificiales». Pronunciándose en el mismo sentido el Art. 3.1.b) de
su Reglamento, aprobado por RD 1471/1989 de 1 Dic.
b). De la anterior regulación se infiere que es intencionalidad clara del
legislador preservar el ecosistema y garantizar la regeneración de los áridos,
tan importante para el equilibrio ecológico del litoral. Que dicha finalidad
debe ser tenida en cuenta al interpretar el alcance de los conceptos de la Ley,
se infiere de la propia Exposición de Motivos, donde se dice que «los áridos
son un recurso escaso, con un largo o costoso proceso de renovación, hay que
añadir la destrucción de dunas litorales, las extracciones abusivas de áridos
y, en muchas ocasiones, la ejecución de obras marítimas sin tener en cuenta sus
perjudiciales efectos, con barreras que bloquean el flujo de arena a lo largo
de la costa.»
La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia
al dominio público marítimo-terrestre no se produce como consecuencia de su
inclusión en el acto administrativo de deslinde, sino por disposición de la
Constitución o la Ley, de manera que el deslinde se limita a establecer «la
determinación del dominio público marítimo-terrestre (...) ateniéndose a las
características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los
artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley», tal y como establece el artículo 11 de
la Ley de Costas, señalando, en igual sentido, el artículo 18 de su Reglamento,
que el deslinde se efectuará «ateniéndose a las características de los bienes
que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3°, 4° y 5° de la
Ley». Por tanto, las zonas deslindadas integran ya el dominio público que esta
pendiente de su determinación o plasmación física, y esta labor es precisamente
la que realiza el deslinde, mediante la constatación de la existencia de las
características físicas de la zona, tal y como establecen los artículos 11 de
la Ley y 18 del Reglamento.
Acorde con lo expuesto, el deslinde tiene un carácter declarativo y no
constitutivo, y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las
definiciones legales se concretan físicamente sobre un espacio determinado, lo
que conlleva que, en estos casos, adquiera un papel esencial establecer los
elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como
de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el
deslinde recurrido.
CUARTO. Aplicando la anterior doctrina al supuesto ahora combatido tenemos que
la Memoria, dentro de la Justificación de la línea de deslinde propuesta (Pág.
21), y por lo que se refiere a las fincas de los demandantes, expresa lo
siguiente: La poligonal continúa al sur comenzando en el DP-H en la alineación
del deslinde del Canal de Veneciola aprobado por O.M. 15 Nov. 1995 ya
mencionado. A partir de aquí y hasta el DP-I, dado que los terrenos colindantes
se hallan edificados, existiendo muros de cerramiento y jardines a línea de
Z.M.T., la poligonal de deslinde define la ribera del mar discurriendo a seis
metros de la referida Z.M.T. no apreciándose regresión en este tramo. Continúa
la misma Pág. 21 de la Memoria (respecto de las parcelas D y B) justificando la
línea de deslinde en los siguientes términos: Del vértice DP-I al DP-D la
poligonal recoge terrenos con características de playa en los que no existe edificación
alguna. Entre los vértices DP-D y el DP-E dado que los terrenos colindantes se
hallan edificados, existiendo un muro de cerramiento y jardín, la poligonal de
deslinde define la ribera del mar discurriendo a 6 m de la ZMT y a la línea del
muro de cerramiento. A partir de aquí y hasta la DP-21 la poligonal recoge
terrenos sin edificación con características de playa e igualmente incluye la
actual Z.M.T. dado que en este tramo de costa existe una importante regresión,
encontrándose algunos mojones de la ZMT vigente en el agua.
Por su parte, la Orden Ministerial impugnada, en su Consideración Jurídica 2,
efectúa las siguientes precisiones: De la observación directa de este tramo de
costa y de la observación de fotografías antiguas así como del estudio
geomorfológico realizado en el año 1967, cuando el entonces Ministerio de Obras
Públicas realizó un estudio indicativo de Usos de Dominio Público Litoral, se
deduce, claramente, que todo lo comprendido en lo que ahora se deslinda tiene
las características de dominio público marítimo-terrestre por ser playa de
arena. Sin embargo, con objeto de constatar, nuevamente, lo deducido, se ha
llevado a cabo un nuevo estudio geomorfológico de la Manga del Mar Menor que se
ha incorporado al expediente. A este tramo de costa corresponden las calicatas
núm. 16, 17, 18, 19 y 20 realizadas las cinco sobre la línea de deslinde
propuesto, es decir, en la zona más interior del deslinde. El resultado de las
mismas es que el terreno esta formado por arenas de grano fino y grano medio,
lo que corrobora las características del terreno. Ha de señalarse, por otra
parte, que el apartado 4 del citado estudio geomorfológico, en su penúltimo
párrafo, se expresa que «Este tipo de curva granulométrica obtenida de la
totalidad de las muestras extraídas se ajusta perfectamente al modelo teórico
correspondiente a sedimentos formados bajo el modelo de aporte de sedimentos
por deriva litoral remodelado posteriormente por agentes costeros como el
oleaje y el viento». En este sentido la poligonal del deslinde entre los
vértices... DP-I al DP-J recoge terrenos con características de playa, tal y
como las define el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas. Entre los vértices DP-K
al DP-L la poligonal cierra al sur con al alineación del DP-E al DP-F del
deslinde del Canal de Veneciola aprobado por OM de 15 Nov. 1995. La poligonal
continúa al sur comenzando en el vértice DP-H, en la alineación del deslinde
del Canal de Veneciola, a partir de aquí y hasta la DP-I se incluyen dentro de
la poligonal del deslinde terrenos que tuvieron las características de playa y
que en la actualidad están ocupados por obras, realizadas sin autorización
(artículo 4.5 de la Ley de Costas).
Así pues, y como prueba significativa en las actuaciones ha de hacerse
referencia al Estudio geomorfológico que figura en el expediente administrativo
en el que se hace constar «la naturaleza arenosa más o menos alterada o
contaminada por rellenos antrópicos, unas veces, o presencia de finos
terrígenos en otras, pero siempre en proporciones menores», en el que como
calicatas más próximas a las parcelas de los demandantes figuran la C-18 en
parcela E y la C-17 en parcela F, cuyos resultados respecto de su composición
arenosa no ofrecen lugar a dudas.
Esta Sala, por tanto, tomando en consideración la prueba documental practicada
en la fase administrativa previa, siendo especialmente significativo el estudio
geomorfológico al que se acaba de hacer mención y también la documentación
consistente en material fotográfico, pruebas que no han sido desvirtuada a
través de la documental practicada a instancia de los actores en el
correspondiente período probatorio, concluye que el pronunciamiento de la Orden
Ministerial impugnada ha de ser aquí reiterado, a tenor de lo preceptuado en
los artículo mencionados en la misma, y en relación con la doctrina
anteriormente expuesta.
Procede, por tanto, dictar un pronunciamiento confirmatorio de tal resolución
administrativa, sin que sea este procedimiento de deslinde el trámite procesal
adecuado para determinar «los límites de la concesión compensatoria que se nos
pretende otorgar de ser desestimados los motivos de impugnación», ni para fijar
indemnización alguna por tal concepto, tal y como parece pretenderse en la
demanda (aunque no se solicita en el súplico de la misma), por lo que la misma
ha de ser íntegramente desestimada.
QUINTO-- No se aprecia temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a
efectos de lo previsto en el artículo 139 de la Ley reguladora de esta
Jurisdicción en materia de costas procesales.
VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación
FALLAMOS
Que debemos desestimar y
desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la
representación de D. CLAUDE S., D.ª LYSIANE S., D. LUDWIG PETER MICHAEL Z. Y
D.ª MARGARETE MARIANNE INGRID Z., contra la Orden del Ministerio de Medio
Ambiente de 13 Mar. 2000, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio
público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 3.372 m de longitud,
denominado tramo 10, que comprende desde el norte de los terrenos que
confrontan con el puerto deportivo de El Espacio hasta el límite norte de la
Urbanización Veneciola, en el Manga del Mar Menor, término municipal de San
Javier (Murcia), declarando que la misma es conforme al ordenamiento jurídico,
por lo que la confirmamos, sin imposición de costas a ninguno de los
litigantes.
Así por esta nuestra Sentencia, de la que se incorporará testimonio a la causa
de su razón, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha. Doy fe.