Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 18 de Diciembre de 2002
Ponente: González
González, Oscar.
Nº de recurso: 1055/1997
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1309111/2002
COSTAS. Deslinde de zona marítimo terrestre. Potestades sectoriales sobre un mismo territorio atribuidas a distintas administraciones públicas. Competencias del Estado, autonómicas y municipales. La clasificación urbanística que tengan los terrenos con anterioridad a la Ley 22/1998 de 28 de julio (costas), no puede impedir que éstos se deslinden en función de la naturaleza que les da esta ley. La legalidad del deslinde no puede verse afectada por la clasificación urbanística de los terrenos. CONSTITUCIONALIDAD. De la Ley 22/1988, conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991. El legislador puede modificar definiciones o criterios definitorios de realidades naturales, no jurídicas, a las que la Constitución alude, por lo queno es inconstitucional la nueva delimitación de la zona marítimo terrestre que realiza aquélla ley. La eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación. PRUEBA. Denegación de prueba irrelevante.
Texto
En la Villa de Madrid, a 18 Dic. 2002
En el recurso de casación núm. 1.055/1997, interpuesto por D. JULIÁN P. M. y otros, representados por el procurador don Federico José Olivares de Santiago y asistidos de letrado, contra la sentencia de fecha 24 May. 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 829/1992, sobre deslinde la zona marítimo-terrestre; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
PRIMERO. En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por D. JULIÁN P. M. y otros, contra la Orden de 31 Jul. 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que se aprueba el Acta de Planos de 7 Oct. 1987 del deslinde de la zona marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre «La Canaleta» y el extremo de poniente, final de la urbanización de la Playa de Punta Umbría, término municipal de Punta Umbría (Huelva).
SEGUNDO. Notificada dicha sentencia a las partes, por los actores se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 Nov. 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
TERCERO. Emplazadas
las partes, D. JULIÁN P. M. y otros, comparecieron en tiempo y forma ante este
Tribunal Supremo, y formularon en fecha 9 Ene. 1997 el escrito de interposición
del recurso de casación, en el cual expusieron, al amparo del apartado 4º del
artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los
siguientes motivos de casación:
1) Infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española, en relación con el
artículo 5.1 y 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
2) Infracción del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17
Jul. 1958, vigente en el momento del deslinde, en relación con el artículo 45.1
de la misma Ley y artículo 1.214 del Código Civil.
Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando todos o algunos de los
motivos del recurso interpuesto, se case la recurrida y, de conformidad con lo
previsto en el artículo 102 de la LJCA, se declare nulo y sin efecto el
deslinde realizado, al menos en relación con los bienes de los recurrentes, con
imposición de las costas a la Administración.
CUARTO. El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 17 Sep. 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 24 Nov. 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso, con imposición de las costas a los recurrentes.
QUINTO. Por providencia de fecha 9 Oct. 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 13 Dic. del corriente, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Exmo. Sr. D. ÓSCAR
GONZÁLEZ GONZÁLEZ
Magistrado de la Sala
PRIMERO. Es
objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestima el recurso
interpuesto contra la Orden de 31 Jul. 1991 del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes, por la que se aprueba el acta y planos del deslinde la zona
marítimo-terrestre en el tramo de costa comprendido entre «La Canaleta» y el
extremo de poniente, final de la urbanización de la Playa de Punta Umbría,
término municipal de Punta Umbría (Huelva).
El Tribunal de instancia funda la desestimación en: 1º) la falta de «una
diligente actividad probatoria que evidencie la errónea actuación
administrativa y así lleve cumplidamente al ánimo de la Sala el convencimiento
de que la concreta porción de terreno ribereño ocupado por los recurrentes no
es playa ni conforme al artículo 1.1 de la Ley 28/69, ni conforme al artículo
3.1 b) de la Ley 22/88, máxime cuando alega que antaño esos terrenos eran monte
y que fueron enajenados mediante subasta»; 2º) que la no terminación del
deslinde iniciado bajo la vigencia de la Ley de 1969, y no concluido a la
entrada en vigor de la de 1988 «no implica el archivo del mismo y la ejecución
de uno nuevo, sino la reacomodación del expediente en trámite, oyéndose a los
afectados y repitiendo actuaciones materiales si es que la nueva regulación
implica una mayor extensión del dominio público marítimo-terrestre, lo que se
ignora que haya ocurrido en el caso de autos», y 3º) que no consta ni se prueba
que la línea de deslinde trazada con arreglo a la definición de playa de la Ley
28/1969 no coincida con la que resulta de la Ley 22/1988.
SEGUNDO. En
su inicial motivo de casación los recurrentes aducen, en primer lugar, que el
tratamiento que la nueva Ley de Costas da a los derechos legalmente adquiridos
y a los terrenos de propiedad particular enclavados en las playas o zonas
marítimo terrestres, y colindantes con estas últimas y con el mar, es más
restrictivo que el de la anterior Ley de 1969, ocasionando esta dualidad de
tratamiento una evidente restricción de sus derechos individuales y un atentado
contra la seguridad jurídica, así como una grave indefensión, que va en contra
del artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 5.1 y 4 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial. Añaden que no se ha cumplido en el deslinde el
criterio inspirador de la nueva Ley de respeto general a los derechos
legalmente adquiridos, sin tener en cuenta la distinción entre terrenos no
urbanizados, urbanizables, urbanizados, aprovechamientos consolidados conforme
a la legislación urbanística, construcciones ilegales, legalizables y legales.
I. Debe recordarse a este respecto lo señalado por el Tribunal Constitucional
en su sentencia de 4 Jul. 1991 en relación con la Ley de Costas de 1988. En
ella se dijo: «que la nueva Ley utilice para la delimitación de la zona marítimo-terrestre
una definición distinta de un concepto ya utilizado por leyes anteriores sobre
la materia, no es, ciertamente, razón alguna que abone su inconstitucionalidad.
Una cosa es que las Instituciones públicas o los Institutos de Derecho privado
constitucionalmente garantizados no pueden ser modificados en términos que
afecten a su contenido esencial, de manera que aún conservándose la antigua
denominación, ésta venga a designar un contenido en el que la conciencia social
no reconoce ya la Institución garantizada y otra bien distinta que el
legislador no pueda modificar las definiciones o los criterios definitorios de
realidades naturales, no jurídicas, a las que la Constitución alude.»
Por tanto, el hecho de establecer un contenido diferente de las categorías que
conforman el dominio público marítimo terrestre no lesiona el artículo 9.3 de
la Constitución. El que este contenido sea más restrictivo para los derechos
individuales que el establecido en la legislación anterior, podrá producir en
casos concretos otras consecuencias, pero en ningún caso la
inconstitucionalidad de la norma, pues el artículo 132.2 de la Constitución
otorga al legislador la potestad de determinar los bienes que lo integran. Como
señala la sentencia constitucional citada «la eliminación de las titularidades
privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar
no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una
decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma
más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la
Constitución misma...»
En fin, la posible indefensión queda subsanada desde el momento en que la
Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas de 1988 contempla los
supuestos compensatorios a los antiguos titulares, mediante la transformación
de su derecho en concesión de aprovechamiento del demanio. Según la sentencia
citada «si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la
propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino
como compensación, determinada ope legis, por la privación del título
dominical.»
II. La incidencia de potestades sectoriales sobre un mismo territorio
atribuidas a distintas Administraciones Públicas es la lógica consecuencia de
la distribución competencial diseñada por la Constitución entre los diferentes
entes territoriales. Esta superposición no supone invasión de unas respecto de
las otras sino respeto mutuo de todas ellas. En palabras de la sentencia tantas
veces mencionada «el concepto de dominio público sirve para calificar una
categoría de bienes, pero no para aislar una porción del territorio de su
entorno y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos
entes públicos que la ostentan.»
De aquí que no sea incompatible el ejercicio de las potestades que a cada una
de estas Administraciones corresponda. La del Estado para deslindar lo que en
definición de la ley constituye dominio público marítimo-terrestre, y la de la
Autonómica y Municipal para determinar qué terrenos de los que integran el
demanio deben clasificarse en las categorías que la legislación urbanística
establece. Ni una ni otra potestad se interfieren y nada impide que una playa
sea zona urbana, ahora bien, con las limitaciones que para construir en esa
superficie derivan de la legislación de costas. Así lo expresa la referida
sentencia cuando indica que «una cosa es, sin embargo, claro está, la necesidad
de que la concesión o autorización no se otorguen contra las previsiones
ordenadoras y otra bien distinta la de que hayan de otorgarse siempre que el
plan las prevé y en la forma que en él están previstas y dando un paso más aún,
que para asegurar esta conformidad, esta vinculación positiva del otorgamiento
de títulos demaniales a las previsiones de ordenación, haya de encomendarse a
la Administración competente para la ordenación también la facultad de otorgar
los títulos que facultan para la utilización u ocupación de un dominio cuya
titularidad no ostentan.» En fin,
la clasificación urbanística que tengan los terrenos con anterioridad a la Ley
de Costas de 1988 no puede impedir que éstos se deslinden en función de la
naturaleza que les da esta Ley. Debiendo añadirse, frente a lo que invocan los
recurrentes, que cuando su Exposición de Motivos se refiere al respeto que debe
darse a las clasificaciones urbanísticas otorgadas por el Plan, respeto que se
recoge en las Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta, lo hace, en relación
con las zonas de servidumbres de protección y de influencia, zonas que han de
quedar aledañas a la línea de deslinde, y, en consecuencia, partiendo como
parte la sentencia recurrida de que los terrenos incluidos a partir de la línea
de deslinde son demaniales, por no haberse probado lo contrario, tales
disposiciones transitorias no operan sobre los mismos.
TERCERO.
I. En el siguiente motivo de casación se aduce, en primer lugar, que se ha
infringido el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, al
no motivarse el acto impugnado. La lectura de dicho acto demuestra lo
contrario, pues en su considerando tercero, en relación con el argumento
fundamental de los actores, se dice textualmente: «careciendo de relevancia la
calificación urbanística otorgada por el Plan General de Ordenación Urbana, ya
que un Plan de ordenación no tiene la virtualidad de cambiar e incluso producir
la desafectación de terrenos pertenecientes al dominio público
marítimo-terrestre», señalándose además en el considerando segundo: «En cuanto
a la cuestión de fondo relativa a la delimitación de los bienes de dominio
público marítimo-terrestre propiamente dicha, haya que señalar que, dicha
delimitación se ajustó a los criterios establecidos en la Ley 28/1969, de 26
Abr., sobre Costas, y según certificación del servicio de Costas de Huelva de
fecha 21 Dic. 1990, los terrenos incluidos en dicho deslinde se ajustan
igualmente a los criterios establecidos en la Ley 22/1988, de 28 Jul., sobre
Costas, y en cualquier caso, como manifiesta el Servicio Jurídico del Estado,
en informe de fecha 26 Jun. 1989, una vez entrada en vigor la Ley de 28 Jul.
1988, si en la actualidad la zona delimitada como demanial reúne las
características que la nueva normativa exige para poder calificar a un terreno
como playa, no existen en todo caso razones que motiven la anulación de las
actuaciones llevadas a cabo.»
II. A continuación se denuncian una serie de infracciones en relación con la
práctica de la prueba, indicándose que: a) recibido el pleito a prueba, la Sala
más tarde inadmitió la propuesta por considerar que el Abogado del Estado no
había negado los hechos que se quieren probar, para posteriormente, en la
sentencia, exigir una diligente actividad probatoria que evidencie la errónea
actuación administrativa; b) se ha probado la situación material y jurídica de
los terrenos, cumpliendo la diligente actividad probatoria de la sentencia; y
c) se invierten los preceptos que regulan la actividad probatoria en el
proceso, conforme a la jurisprudencia que cita.
Estos motivos deben rechazarse por las siguientes razones:
a) Debieron invocarse al amparo del apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley
Jurisdiccional, al denunciarse quebrantamiento de las formas esenciales del
juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que
rigen los actos o garantías procesales.
b) Como parece deducirse de los razonamientos del escrito de interposición,
tales pruebas iban dirigidas a demostrar que «las parcelas están incluidas
dentro de la zona urbanizada consolidada e incluso adquiridas de la propia
Administración como urbana», y, como se dijo anteriormente, ello por si solo en
nada hubiera variado la legalidad del deslinde, que no puede verse afectado por
la clasificación urbanística de los terrenos, por lo que la irrelevancia de la
prueba sobre este extremo era patente.
c) Aunque se admitiese la tesis de que correspondía a la Administración la
carga de la prueba, la conclusión es intrascendente a los efectos del deslinde,
porque, según la postura del recurrente, esa prueba iría dirigida a demostrar
que los terrenos no eran urbanos, lo que, a pesar de no probarse, era, como se
dijo anteriormente, irrelevante.
d) Por último, la sentencia parte de unas consideraciones de hecho --falta de
prueba de la carencia de la categoría de playa-- que no pueden revisarse en
casación.
CUARTO. Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas a los recurrentes.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
FALLAMOS
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación núm. 1.055/1997, interpuesto por D. JULIÁN P. M. y otros, contra la sentencia de fecha 24 May. 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 829/1992; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.
Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Exmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo. Rubricado.