Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 4 de Febrero de 2002
Ponente: Trujillo Mamely,
Francisco.
Nº de recurso: 7663/1995
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 3182/2002
COSTAS. Deslinde de terrenos de dominio público de playa. Edificaciones levantadas sobre terrenos que merecen la consideración de playa. De la ribera del mar son subcategorías tanto la zona marítimo terrestre como las playas. Presunción de demanialidad pública natural, debiendo probar los interesandos que la porción de terreno que ocupan las edificaciones no tiene naturaleza demanial. SENTENCIA. Para satisfacer el deber de motivación no es necesario analizar todos y cada uno de los argumentos de la parte, basta con analizarlos si son conducentes. RECURSO DE CASACIÓN. Extraordinario y limitado por razón de la cuantía, debiendo atenderse al valor de la pretensión ejercitada por cada uno de los recurrentes y no a la suma de todas ellas.
Texto
En la Villa de Madrid, a 4 Feb. 2002
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados
indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por D.ª JOSEFA y D.ª
AMALIA TERESA V. R., y D.ª EMILA G. R., representadas procesalmente por el Procurador
D. ANTONIO DE PALMA VILLALON, contra la sentencia dictada por la Sala de lo
Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, en fecha 7
Oct. 1994, en el recurso número 192/1993, que declaró la conformidad a Derecho
de la Orden Ministerial de 13 Sep. 1990 del Ministerio de Obras Públicas y
urbanismo por la que se aprobaba el acta de deslinde de fecha 9 Sep. 1987 entre
los hitos P-1 a P-63 en el dominio público de playa en el término municipal de
Lepe (Huelva), que presuntamente fue confirmado en reposición.
En este recurso es también parte recurrida representada procesalmente por LA
ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO.
PRIMERO. Con fecha 7 Oct. 1994, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el procurador D. ANTONIO DE PALMA VILLALON, en representación de D.ª JOSEFA V. R., D.ª EMILIA G. R. y D.ª AMALIA TERESA V. R., debemos declarar y declaramos que frente a estos recurrentes el acto recurrido es conforme a derecho, sin costas».
SEGUNDO. Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación D.ª JOSEFA y AMALIA TERESA V. R., y D.ª EMILA G. R., a través del Procurador Sr. DE PALMA VILLALON, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimando todos o algunos de los motivos del recurso, casase la recurrida disponiendo la anulación de la misma, así como de las resoluciones impugnadas, con declaración de que las fincas de sus clientes debían quedar fuera del dominio público marítimo-- terrestre y más en concreto, fuera de la zona de " playa "·
TERCERO. La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente, formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.
CUARTO. Mediante providencia de fecha 22 Oct. 2001, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 23 Ene. siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Exmo. Sr. D. FRANCISCO
TRUJILLO MAMELY
Magistrado de la Sala
PRIMERO. Es
objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo
Contencioso Administrativo (Sección Primera), de la Audiencia Nacional, con
fecha 7 Oct. 1994 que desestimó el recurso contencioso administrativo
interpuesto por las hoy actoras en casación, contra la Resolución
desestimatoria presunta por silencio administrativo del recurso de reposición
deducido contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de fecha
13 Sep. 1990, aprobatoria del acta y el plano de fecha 9 Sep. 1987,
correspondientes al deslinde de playa del tramo comprendido entre los hitos P-1
y P-63 definidos en el expediente del «Deslinde de terrenos de dominio público
de playa, en el tramo de costa comprendido entre el punto de unión de los
términos municipales de Isla Cristina y Lepe y la zona de arranque de la flecha
de El Rompido» en el término municipal de Lepe (Huelva).
En la instancia, y habrá que añadir que en el recurso de reposición
interpuesto, los motivos de impugnación, que se adujeron fueron: uno, que las
viviendas de las recurrentes, hoy números A, B y C de la C/ Guadiana, en la
Antilla (Lepe), eran de su propiedad privada, por las que abonaban los
correspondientes impuestos y se encontraban levantadas sobre suelo urbano --
concepto que ellas entienden como absolutamente incompatibles con el concepto
de playa--, apareciendo dos de ellas inscritas, las números A y B, en el
Registro de la Propiedad a su nombre, y un segundo argumento, consistente en
que para que las tres viviendas pudieran incluirse en este deslinde que ahora
se impugna, tendrían que haber estado incluidas en el deslinde practicado en el
año 1935, lo que no había sucedido.
Frente a tales motivos de impugnación la sentencia de instancia, tras haber
expuesto la doctrina general acerca de las características del dominio público
en la Constitución y, por remisión, el concepto de playa tanto en la Ley de
Costas de 26 Abr. 1969, bajo cuya vigencia se inició el deslinde ahora
impugnado como en la vigente Ley de 28 Jul. 1988, señalando su similitud y que
una y otra desvinculan la denominación de playa de la zona marítimo terrestre,
y partiendo del dato de que la Orden recurrida deslinda la playa, no la zona
marítimo terrestre, precisión que considera importante respecto del único
motivo serio aducido, concluye expresando, como ratio decidendi de la
desestimación del recurso, que «nada de lo aducido es determinante para
impugnar lo único que aquí no se ha discutido y que constituye el núcleo del
debate: si las edificaciones están levantadas sobre terrenos que merecen ser
considerados playa tanto conforme a la Ley de 1.969, como a la de 1.968. Esto
era lo determinante y esto es lo único no discutido, pues lo demás no son sino
consecuencias previstas en las Disposiciones Transitorias de la Ley de 1.988,
en especial y en concreto los tres apartados de la primera al no constar
deslinde anterior de playa, con los posibles efectos del artículo 13 de la Ley
y a ello no puede obstar la calificación urbanística de los terrenos que no
puede afectar al demanio estatal».
SEGUNDO. Disconforme con la referida sentencia se interpone este recurso de casación que se articula en cuatro motivos, todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 Abr., de Medidas Urgentes de Reforma Procesal; el primero, por falta de motivación de la sentencia con infracción del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 Jul. 1958; el segundo, por infracción por la sentencia del artículo 4º del Reglamento de Costas; el tercero, por infracción no ya solo del artículo 43 ya citado sino también del artículo 1.214 y concordantes del Código Civil; y el cuarto y último, por infracción e interpretación errónea de los preceptos 78, ss. y concordantes de la Ley del Suelo, T.R. de 1.976, aplicable en la fecha del deslinde, así como de las Disposiciones Transitorias 3ª de la Ley de Costas y 9ª de su Reglamento de aplicación y desarrollo.
TERCERO. Mas
previamente al enjuiciamiento de los motivos expuestos ha de señalarse que la
casación contencioso administrativa es un recurso extraordinario y limitado por
razón de la cuantía, como resulta de lo establecido en el artículo 93.2.b), de
la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción ya citada, que al relacionar
las resoluciones judiciales excluidas de ser impugnadas en casación, menciona
las sentencias recaídas en asuntos cuya cuantía, cualquiera que fuera la
materia, no exceda de seis millones de pesetas, siendo irrelevantes a efectos
de la inadmisibilidad del recurso de casación que se haya tenido por preparado
el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la
resolución impugnada, siempre que la cuantía sea inferior al límite legalmente
establecido.
También hay que tener en cuenta que, en aplicación de la regla contenida en el
artículo 50.2 de la Ley Jurisdiccional, cuando son varios los recurrentes debe
atenderse al valor de la pretensión ejercitada por cada uno de ellos y no a la
suma de la de todos, a lo que hay que añadir que conforme a lo dispuesto en el
artículo 51.1.a), de la propia Ley, aunque la cuantía del recurso venga
determinada por la suma del valor de las pretensiones objeto de la acumulación,
no se comunica a las de cuantía inferior la posibilidad de recurrir, siendo indiferente,
como con reiteración ha declarado esta Sala, que la acumulación se haya
producido en vía administrativa o jurisdiccional o se trate de acumulación de
acciones o de autos.
Sobre este particular y en concreto sobre recursos en este mismo supuesto
mediante acumulación de autos al haberse interpuesto por separado contra la
misma Orden Ministerial de deslinde de playa que hoy es objeto de este recurso,
se ha pronunciado la Sección Primera de esta Sala, mediante Auto de 22 Oct.
1999 (Recurso de Casación núm. 9.049/98), declarando su inadmisibilidad por
razón de la cuantía de esos recursos acumulados en la instancia (números 630,
675, 683, 684, 685, 686 y 687 de 1.991), por cuanto la cuantía fijada en cada
uno de ellos había sido de cinco millones de pesetas, aunque por el resultado
de la acumulación, la cuantía fijada había sido de treinta y cinco millones de
pesetas.
Pues bien, en este recurso que ahora se examina las tres actoras presentaron en
un solo escrito, ejercitando cada una su pretensión, independiente como es
lógico de la de los demás, y fijaron la cuantía del recurso en aquel escrito de
interposición en que acumulaban sus acciones en la suma total de siete millones
de pesetas, por lo que la conclusión que ha de alcanzarse es la misma, ya que
la más elemental lógica, unida, además, a los datos tanto de las inscripciones
registrales que constan tanto en los autos como en el expediente, con las
cuantías que se asignan a cada una de las viviendas de que son titulares y a
las que relación de cada uno afecta la situación de deslinde, ni aún
actualizadas desde las fechas de adquisición y en relación a los valores
catastrales a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que respecto de
algunas de las fincas aparecen en aquel expediente y referidas al año 1986, el
inmediatamente anterior a la de la iniciación del expediente de deslinde,
permiten mantener que el valor de la pretensión que ejercita cada una de ellas
alcance ni supere en modo alguno la summa gravaminis establecida para el acceso
a este recurso, lo que notoriamente lleva a considerar, ex artículo 1.710,
regla 4ª, de la entonces vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, que la vertiente
económica de cada una de las pretensiones individualmente consideradas no
permite su acceso a la casación. Con ello, como se acaba de decir, no se hace
sino seguir la doctrina establecida ya en el Auto citado dictado en la
resolución de recurso interpuesto contra los propios actos administrativos que
aquí se combaten. Por lo que, en consecuencia de cuanto antecede, lo que
procede es declarar la inadmisión del recurso, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 100.2.a) de la Ley Jurisdiccional, lo que en este trámite
comporta su desestimación, al no ser recurrible la sentencia impugnada.
CUARTO. Mas
aún a mayor abundamiento, y a efectos de agotar todas las posibilidades,
también la desestimación del recurso se impondría entrando en el examen de los
motivos de casación articulados, tal como ya anteriormente quedaron expuestos.
Así, en el primero de ellos se denuncia la infracción por la sentencia,- y
añade el motivo que por la Orden Ministerial que aquella confirma -, de lo
dispuesto en el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17
Jul. 1958, por falta de motivación. Cierto es que el artículo 43 citado exige
la motivación de los actos administrativos, pero la sentencia no podrá
infringir tal precepto porque a ella no se refiere; pero superando tal anomalía
ni el acto administrativo, que no es el objeto del recurso de casación, ni la
sentencia, que en todo caso lo que podría infringir sería el artículo 120.3 de
la Constitución, incurren en la infracción denunciada. Para satisfacer el deber
de motivación no es necesario analizar todos y cada uno de los argumentos que
la parte haya podido utilizar en defensa de su pretensión, sino que basta con
analizarlos si son conducentes y en la medida en que lo sean o sigan siéndolo
tras el análisis de otros anteriores, para decidir sobre la aplicación de la
norma o normas a que esté sometida la cuestión litigiosa, porque lo que no cabe
es confundir la ausencia de motivación de la sentencia con la que la parte
entiende que debió ser hecha. Y eso es una cuestión que resuelve la sentencia
de instancia, tanto en cuanto parte del concepto de los caracteres que respecto
de los bienes de dominio público establece el artículo 132.1 de la Constitución
y de la inclusión en el apartado 2 del propio precepto como dominio público
natural, no solo de la zona marítimo terrestre sino de las playas, para
referirse a continuación al parecido concepto que tanto en la Ley de 1.969 como
en la vigente tiene el citado término, aunque no lo transcriba, como en cuanto
al afirmar que lo único importante, determinante es la expresión que emplea; es
que siendo el núcleo del debate si las edificaciones están o no levantadas
sobre terrenos que merecieran aquella consideración de playas, es precisamente
lo único no discutido; afirmación de hecho que es necesario respetar.
Siendo de destacar como ahora en que la Ley de Costas emplea la expresión
ribera del mar, de la que son subcategorías tanto la zona marítimo terrestre
como las playas, que tal y como ahora se definen pocas veces coincidirán, pues
o será zona marítimo terrestre o playa, difícilmente ambas cosas a la vez, lo
que exigiría una diligente actividad probatoria que evidenciara la errónea
actuación administrativa, aunque ello enlace más propiamente con otro de los
motivos articulados, el tercero, pero en el que también se considera infringido
el artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo; y sin que pueda
perderse de vista, a estos efectos y por razón de la referencia que en el
propio acto administrativo se contiene a que «la línea de deslinde determinada
en el expediente de deslinde de terrenos de dominio público de playa en el
tramo de costa comprendido entre el punto de unión de los términos municipales
de Isla Cristina y Lepe y la zona de arranque de la flecha de El Rompido, en el
término municipal de Lepe (Huelva), de acuerdo con lo previsto en la Ley 28
Ene. 1969, de 26 Abr., sobre Costas, ya derogada, coincide con la que hubiera
resultado en aplicación de la vigente Ley 22/1.988, de 28 Jul.».
Y eso es lo que la sentencia está explicando en el primero de los Fundamentos
Jurídicos. Que la explicación satisfaga o no a las recurrentes, cuando
precisamente va más allá en su análisis de los limitados términos en que se
produjo la impugnación, no es cuestión que afecte a la motivación de la
sentencia.
QUINTO. Desestimado
tal motivo primero, el segundo, como ya se dijo, se limita a denunciar
escuetamente la infracción por la sentencia del artículo 4º del Reglamento de
Costas, entendiendo que no se dan los requisitos del precepto en cuanto se
trate de duna viva o fija por la vegetación, pero necesaria para defensa del
dominio público marítimo terrestre; y si no se acreditan tales requisitos ha de
entenderse que no se dan, por lo que se infringe el precepto al estimar que
aparecen las características.
Pues bien, con tan débil fundamentación, en tan escuetos términos y sin mayores
razonamientos, es imposible que prospere tal motivo, cuando esa precisamente ha
sido la ratio decidendi de la sentencia: que lo único que no se ha discutido y
que constituía el núcleo del debate, esto es, si las edificaciones están o no
levantadas sobre terrenos que merecían ser considerados playas tanto conforme a
la Ley de 1.969, como a la de 1.988, que era lo determinante, ha sido lo no
discutido. Y el acto administrativo así lo estableció, no solo en los planos,
elementos que al recurrente le parecen insuficientes, sino en el informe ya
transcrito, de que las edificaciones están levantadas sobre terrenos que
merecían la consideración de playas, tanto en la Ley de 1.969, como en la de
1.988; sin que sea desdeñable la consideración de que tales edificaciones no
puedan desfigurar semejante talante, pues tal posibilidad queda cubierta con la
previsión del apartado 5º del artículo 4º de la propia Ley de Costas de 1.988.
SEXTO. Y no cabe achacar y con ello se viene a abordar el motivo tercero de los articulados, que también se haya infringido, no solo el artículo 43 de la Ley Procedimental ya citada, y cuya infracción hemos rechazado, sino también la del Código Civil, artículo 1.214 «y concordantes», en la medida que sostiene que la sentencia de instancia estima que la carga de probar que el terreno no tiene las características de playa corresponde a los actores. Sin perjuicio de destacar la anomalía que supone, en un recurso como de este de casación, citar como infringidos los preceptos «y concordantes», sin perjuicio de citar, cual ha hecho, además del artículo 43, rechazable por lo ya dicho, el 1.214 del Código Civil, no hay que olvidar que tal precepto, rectamente entendido como lo hace la jurisprudencia, es de que cada parte ha de acreditar el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor, estos es, los hechos normalmente constitutivos de su derecho. Y así frente a la presunción de demanialidad pública natural, y su carácter imprescriptible e inalienable, que con todo rigor señala la sentencia en el Primero de sus Fundamentos Jurídicos, como es la de playa, ex artículo 132.2 de la C.E., ya citado, tal cual aparece descrito por la ley y reflejados en el acto administrativo, como se desprende de su simple lectura, en el que se destaca que el único dato a considerar es el relativo a las características físicas de los terrenos en cuestión, que ha sido lo aplicado a la realidad física del terreno, con ayuda de los datos y estudios realizados previamente al deslinde y así se estableció hasta lo que se consideró que el lugar no tenía consideración alguna de playa, y que por tanto debía ser el límite fijado para el deslinde, eran los actores y no lo hicieron - lo destaca la sentencia -- , los que tenían que probar, ya decimos frente a esa presunción de demanialidad, y eso era lo único importante y el núcleo central del debate, que evidenciara la errónea actividad administrativa, llevando al convencimiento de la Sala que la concreta porción de terreno que ocupan las edificaciones no era pertenencia demanial, conforme a la Ley de Costas; sin que aquellas simples alegaciones que sirvieron para fundamentar el recurso tuvieran carácter decisivo para lo que en realidad en procesos de esta naturaleza importan.
SEPTIMO. No
mejor suerte habría de correr --si el recurso no hubiese ya sido desestimado
por su falta de cuantía para acceder a la casación en este trámite procesal--,
el último de los motivos que se aducían en el recurso. Pues, sin perjuicio de
volver de nuevo a subrayar la anomalía de esa referencia a «siguientes», sin
precisar cuáles son y porqué se infringen unos preceptos que no se citan,
quedan en pie las afirmaciones de la sentencia, de que todo lo demás, esto es
la incompatibilidad entre dominio público natural y suelo urbano o que para
poder incluirse en este deslinde como playa, los solares de su propiedad
tendrían que haber sido incluidos en el deslinde anterior que databa de 1.935,
lo que no había sucedido, no son sino consecuencias previstas en las
Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas, en especial y en concreto en
los tres primeros apartados de su Disposición Transitoria, al no constar
deslinde anterior de playa, con los posibles efectos del artículo 13 de la Ley.
Ya que a tales argumentos reiterativos de los de la vía administrativa y de la
instancia, no puede obstar la calificación urbanística de los terrenos que,
precisamente por aquellas características de imprescriptibilidad e
inalienabilidad del demanio público, no le puede afectar. Sin que a los efectos
del deslinde, y sin perjuicio de aquella aplicación de las disposiciones
transitorias, les sean de aplicación las disposiciones de la Ley del Suelo,
sino las propias de la Ley de Costas, en cuanto a las características físicas
de los bienes, cuando los signos identificativos del suelo urbano se han hecho
sobre pertenencias demaniales, ya que si un bien de dominio público natural por
intermedio de esa ordenación del suelo pudiera dejar de serlo, se estaría
produciendo un efecto no querido no solo por una norma legal, sino por la
propia Constitución.
Sin que las dos sentencias de este Tribunal Supremo de 17 Dic. 1990 y 16 Feb.
1991 que cita, puedan servir tampoco a los efectos que pretende porque parten
de presupuestos distintos a los que pretenden los recurrentes, ya que
precisamente allí se excluían del deslinde determinados terrenos por no tener
la consideración de playa, cuestión que aquí no ha ocurrido, como creemos haber
suficientemente razonado, acogiendo las afirmaciones de la sentencia de
instancia e incluso teniendo a la vista la documentación fotográfica obrante en
el expediente.
OCTAVO. Por imperativo de lo dispuesto en los artículos 100.3 y 102.3 las costas del recurso han de ser impuestas a los recurrentes.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
No haber lugar y por tanto desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón en la representación acreditada de D.ª Josefa y D.ª Amalia Teresa V. R. y D.ª Emilia G. R. contra la sentencia dictada con fecha 7 Oct. 1994, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo número 192 de 1.993; con expresa imposición de las costas a la s recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Exmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.