Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 25 de Abril de 2002
Ponente: Calvo Rojas,
Eduardo.
Nº de recurso: 741/2000
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1288947/2002
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. Impugnación de deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de un tramo de costa: improcedencia. La existencia de un deslinde aprobado bajo la vigencia de una normativa anterior no desapodera a la Administración para la tramitación y aprobación de un nuevo expediente de deslinde ni exige la previa declaración de lesividad de ese anterior deslinde.
Texto
La Sala constituida por los Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso-administrativo núm. 741/00 interpuesto por el Procurador D. José Luis Pinto-Marabotto Ruiz en representación de D. JUAN V. A. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 20 Mar. 2000 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 4.323 m de longitud, denominado tramo 6, que comprende desde el límite de Nueva Hacienda Dos Mares (M-303 de Z.M.T., O.M. de 17 Nov. 1966) hasta el Pedruchillo (M-249 de Z.M.T., O.M. de 17 Nov. 1966), en la Manga del Mar Menor, en el término municipal de San Javier (Murcia). Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por la Abogacía del Estado.
PRIMERO. Interpuesto el recurso y previos los oportunos trámites se emplazó a la parte recurrente para formalización de la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el 30 Nov. 2000 en el que tras formular las alegaciones que consideró oportunas termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se anule la orden ministerial que aprobó el deslinde o, alternativamente, se anule dicha orden ministerial por no ser conforme a derecho en cuanto al subtramo que comprende la parcela del demandante manteniéndose respecto a dicho subtramo el deslinde aprobado por orden ministerial de 17 Nov. 1966. Y, subsidiariamente, se declare el derecho del demandante a ser indemnizado por el perjuicio derivado del mencionado deslinde en el --ámbito de los derechos o expectativas con repercusión económica, condenando a la Administración a indemnizar al demandante por la minoración del valor de su propiedad así como por la disminución del aprovechamiento urbanístico de su parcela y cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.
SEGUNDO. Tras ser desestimada por auto de 5 Feb. 2001 la petición de la parte actora de acumulación acumulación del recurso 758/2000 a las presentes actuaciones, el Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 4 May. 2001 en el que termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso por ser conforme a derecho la Orden de deslinde recurrida.
TERCERO. En el mismo trámite de contestación a la demandada el Letrado de la Junta de Andalucía presentó escrito con fecha 26 Abr. 2001 en el que también solicita la desestimación del recurso y la conformación del acto recurrido.
CUARTO. El
recibimiento a prueba fue inicialmente denegado por auto de 11 May. 2001, pero
en su recurso de súplica la parte actora subsanó el defecto de falta de
concreción de los puntos de hecho que había motivado aquella denegación y ello
propició que se acordase el recibimiento a prueba mediante auto de 11 Jul. del
mismo año.
Fue admitida la documental consistente en tener por reproducido el expediente
administrativo así como los documentos aprobados con los escritos de
interposición del recurso y de demanda. En cambio, mediante resolución de 11
Sep. 2001, luego confirmada en súplica por auto de 7 Nov. del mismo años, se denegaron
las demás pruebas documentales propuestas por la parte actora habida cuenta que
no tenían por objeto la fijación o acreditación de cuestiones de hecho sino
integrar o completar la motivación de diversas actuaciones administrativas
obrantes en el expediente.
QUINTO. Se
emplazó a las partes para que formularan sus conclusiones y una vez presentados
los correspondientes escritos quedaron las actuaciones pendientes de
señalamiento para votación fijándose finalmente al efecto el día 24 Abr. del
presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Ha sido PONENTE el Ilmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.
PRIMERO. El
presente recurso contencioso-administrativo lo dirige D. JUAN V. A. contra la
Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 20 Mar. 2000 por la que se aprobó el
deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa
de unos 4.323 m de longitud, denominado tramo 6, que comprende desde el límite
de Nueva Hacienda Dos Mares (M-303 de Z.M.T., O.M. de 17 Nov. 1966) hasta el
Pedruchillo (M-249 de Z.M.T., O.M. de 17 Nov. 1966), en la Manga del Mar Menor,
en el término municipal de San Javier (Murcia).
La finca a la que se refiere el presente litigio figura inscrita a nombre del
demandante en el Registro de la Propiedad de San Javier (Murcia), libro 661,
folio 185, finca registral A, inscripción 8.ª Se trata de una parcela de
terreno de 970 m cuadrados de superficie en la que existe edificada una
vivienda unifamiliar que ocupa 226 m² de la parcela y que consta de planta
sótano destinada a garaje y dos plantas destinadas a vivienda, con una
superficie construída total de 436´51 m². A efectos del presente litigio la
finca que nos ocupa es la parcela B situada entre los hitos DP-21 y DP-22 en la
hoja núm. 3 de los planos que obran en el tomo II del expediente de deslinde.
Los argumentos de impugnación que alega el demandante son tanto de carácter
procedimental como sustantivo aunque, siguiendo una sistemática defectuosa,
deja para el final de la demanda la alegación de índole procedimental relativa
a la defectuosa notificación realizada por la Administración a los propietarios
afectados por el deslinde. Pues bien, sin perjuicio de lo que expondremos en
los apartados siguientes podemos ya anticipar que el presente recurso habrá de
ser desestimado dada la inconsistencia de los diversos argumentos de
impugnación, procedimentales y de fondo, aducidos en la demanda.
SEGUNDO. La
deficiencia procedimental que alega el demandante se refiere al supuesto incumplimiento
por parte de la Administración de la obligación establecida en los artículos
12.2 de la Ley de Costas y 22.1 de su Reglamento de notificar la existencia del
procedimiento a los propietarios afectados por el deslinde.
Con carácter general esta Sala tiene declarado que una anomalía formal o
procedimental como la señalada no constituye un vicio determinante de nulidad
radical sino de anulabilidad, por lo que según lo previsto en el artículo 63.2
de la Ley 30/92 solo tendría relevancia invalidante cuando hubiese causado
indefensión, consecuencia ésta que no se produce cuando al margen del trámite
omitido el interesado ha dispuesto a lo largo del procedimiento de ocasiones en
las que formular alegaciones en defensa de sus intereses (en este sentido pueden
verse, entre otras, nuestras sentencia de 16 Feb. 2001 en Recurso 361/98 y 12
Oct. 2001 en Recurso 311/98).
Partiendo de esta premisa, la argumentación del demandante carece de toda
virtualidad pues el Sr. V. A. sí fue debidamente convocado y, de hecho,
compareció y formuló alegaciones en el expediente de deslinde. Así las cosas,
la alegación que examinamos se refiere a una deficiencia procedimental que
supuestamente afectaría a terceras personas que no son parte en este proceso y
que ni siquiera aparecen identificadas en la demanda, por lo que difícilmente
cabe afirmar que hayan sufrido una indefensión que, en todo caso, no
correspondería aducir al demandante sino a los propios afectados.
TERCERO. Adentrándonos
ya en los argumentos de impugnación de fondo, la representación del demandante
cuestiona el deslinde aquí recurrido por la existencia de un anterior deslinde
aprobado en el año 1966, señalando la parte actora que no habiendo cambiado
desde entonces las características físicas de ese tramo de costa no está
justificada la incoación de un nuevo expediente de deslinde. Pues bién, el
razonamiento del demandante queda en buena medida contradicho por la invocación
que se hace en la propia demanda del informe de la Comunidad Autónoma de Murcia
--al que luego volveremos a referirnos-- en el que se señala que la costa ha
experimentado una regresión en determinados tramos y que por ello procede
abordar su regeneración como alternativa al deslinde.
Aparte de que en este caso el razonamiento del demandante queda especialmente
debilitado por la contradicción que acabamos de señalar, lo cierto es que esta
Sala ha desestimado en repetidas ocasiones razonamientos iguales o análogos a
éste que se aduce en la demanda que ahora nos ocupa (véanse, entre otras, nuestras
sentencias de 12 Ene. 2001 en Recurso 3/98, 23 Mar. 2001 en Recurso 810/98, 6
Jul. 2001 en Recurso 701/99, 19 Oct. 2001 en Recurso 411/98 y 22 Feb. 2002 en
Recurso 511/00).
Decíamos en aquellas sentencias, y ahora lo reiteramos, que la existencia de un
deslinde aprobado bajo la vigencia de una normativa anterior en modo alguno
desapodera a la Administración para la tramitación y aprobación de un nuevo
expediente de deslinde ni exige la previa declaración de lesividad de ese
anterior deslinde. Más bien al contrario, de lo dispuesto en los artículos 11 y
12.1 de la vigente Ley de Costas de 1988 se deriva con toda claridad que la
incoación del procedimiento de deslinde --de oficio o instancia de cualquier
persona interesada-- resulta procedente siempre que existan bienes que reúnan
las características de dominio público marítimo-terrestre conforme a lo
previsto en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley. Así las cosas, son varios los
artículos de la Ley de Costas que recogen el «ius variandi» de la Administración»
reconociendo la posibilidad de que el deslinde aprobado venga a superponerse,
modificándolo, a otro aprobado con anterioridad (véanse, entre otros, los
artículos 4.5 y 11.6 de la Ley de Costas); y no faltan preceptos en los que
expresamente se contempla la modificación de un deslinde aprobado bajo una
normativa anterior a la ahora vigente (véanse los apartados 3 y 4 de la
Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988).
En consecuencia, carece de consistencia la argumentación del demandante según
la cual habría de prevalecer la delimitación del dominio público realizada en
el deslinde aprobado en 1966.
CUARTO. En
lo que se refiere a la concreta delimitación demanial realizada por la
Administración, se afirma en la demanda que el acto recurrido carece de la
necesaria motivación y contradice los informes emitidos en su día tanto por el
Ayuntamiento de San Javier como por la Comunidad Autónoma de Murcia. Pues bién,
también estos argumentos de impugnación deben ser desestimados.
Sobre la supuesta falta de motivación procede ante todo destacar que la
resolución impugnada, además de contestar a las alegaciones formuladas por
diversos propietarios sobre la justificación del nuevo deslinde a pesar de
existir uno anterior aprobado en el año 1966 (véase apartado 5/ de las
Consideraciones Jurídicas del acto recurrido) sí expone las razones que
conducen a la inclusión de los terrenos en el ámbito del dominio público.
Por lo pronto, en lo que se refiere a la procedencia de los datos en los que se
basa la delimitación demanial realizada el apartado 2/ de la propia
fundamentación jurídica del acto impugnado comienza señalando que se trata de
datos obtenidos a partir de la observación directa del tramo de costa así como
de reportajes fotográficos antiguos (menciona expresamente el realizado en 1967
por la empresa «Foto Trabajos Fotográficos Aéreos, S.A.); pero seguidamente
añade que para corroporar aquellas apreciaciones se ha realizado un nuevo
estudio geomorfológico de la Manga del Mar Menor que se ha incorporado al
expediente y del cual son las calicatas núm. 23, 24 y 25 las que corresponden a
este tramo de costa (la más próxima a la finca del demandante es la calicata
núm. 23).
Así explicada la procedencia de los datos, el mismo apartado 2/ de las Consideraciones
Jurídicas pasa a enunciar los vértices de la línea poligonal que delimita el
dominio público. Pues bién, con relación a los hitos DP-18 al DP-23 (entre los
cuales se encuentra comprendida la parcela B que aquí nos ocupa) la resolución
señala:"... La poligonal define la ribera del mar en función de incluir en
ella los terrenos que son alcanzados por sus mayores temporales conocidos, por
lo que constituyen zona marítimo terrestre conforme a lo previsto en el
artículo 3.1.a) de la Ley de Costas.»
Como señala el Abogado del Estado en su contestación a la demanda, las razones
dadas en la resolución recurrida deben entenderse completadas e integradas, de
un lado, con las fotografías correspondientes e este subtramo DP-18 a DP-23
(Anejo 4 del Tomo II del expediente), y, de otra parte, con las explicaciones
contenidas en la propia Memoria del deslinde. En dicha Memoria se incluyen las
siguientes consideraciones:"... A partir del DP-18 y hasta el DP-23 existe
regresión en la costa, situándose varios mojones de ZMT en el agua (los de
número de orden M-266 y M-267), no obstante dado que los terrenos colindantes
se hallan edificados existiendo muro de cerramiento y jardín a línea de ZMT,
invadiendo la servidumbre de tránsito medida desde ésta, la poligonal del
deslinde define la ribera del mar discurriendo a 6 m De la referida ZMT.»
De lo anterior se desprende que la delimitación demanial relativa al concreto
subtramo de costa a que nos estamos refiriendo sí queda suficientemente
motivada en la Memoria y en la propia resolución que aprobó el deslinde,
llegando a sugerir tales documentos --en particular la Memoria-- que la línea
delimitadora del dominio público podría haberse adentrado aún más y si no lo
hizo fue por respetar los muros de cerramiento, jardines y edificaciones
existentes.
QUINTO. Constatado
así que en lo que se refiere a los terrenos que aquí nos ocupan el deslinde
impugnado está suficientemente motivado, debemos también destacar que la parte
actora no ha aportado datos o pruebas que, atendiendo a la ubicación y
características físicas de tales terrenos, vengan a desvirtuar su inclusión en
el ámbito del dominio público.
Tales carencias en la fundamentación de la demanda podrían haber quedado
suplidas o cuando menos atenuadas en la fase probatoria de este proceso; pero
tampoco esto ha sucedido pues ya vimos que, aparte de tener por reproducida la
documentación obrante en el expediente, las únicas pruebas que propuso la parte
actora --y que esta Sala le denegó, por considerarlas innecesarias-- fueron
sendas pruebas documentales que no tenían por objeto la fijación o acreditación
de cuestiones de hecho sino integrar o completar la motivación de diversas
actuaciones administrativas obrantes en el expediente (véase Antecedente Cuarto
de esta sentencia).
SEXTO. En
fin, carece de consistencia el argumento de impugnación basado en la existencia
de informes desfavorables al deslinde suscritos por el Ayuntamiento de San
Javier y la Comunidad Autónoma de Murcia.
Aparte de no tener carácter vinculante, tales informes están en buena medida
realizados tomando como premisa datos como la clasificación del suelo y demás
determinaciones del planeamiento urbanístico cuando, como ha señalado esta Sala
de forma reiterada, las determinaciones del planeamiento urbanístico, y en
concreto, la clasificación y calificación urbanística del suelo, no pueden
hacer perder a los bienes de dominio público deslindados su carácter demanial,
ni cabe aceptar que respecto de tales terrenos concurran dos realidades
jurídicas antitéticas. Así, el que la Administración competente para la
ordenación del suelo y del territorio asigne una determinada clasificación
urbanística no puede significar que se produzcan la desafección de pertenencias
demaniales, pues ello equivaldría a dejar sin contenido las potestades que la
Ley de Costas de 1988 atribuye a la Administración competente para ordenar y
proteger el demanio marítimo-terrestre. En definitiva, nos encontramos ante un
caso de competencias concurrentes que están llamadas a ser coordinadas
(artículos 4 y 18 de la Ley 30/1992 y artículo 116 de la Ley de Costas), y así
se entendió sin duda durante la tramitación del planeamiento urbanístico pues,
como señala la resolución recurrida en el apartado 8/ de sus consideraciones
jurídicas, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de
Murcia de 22 Nov. 1990 que aprobó las Normas Subsidiarias de San Javier dejó
formulada una reserva en el sentido de que si el expediente de deslinde
(entonces en tramitación) terminaba implicando un cambio sustancial en la
ordenación del territorio se procedería a la modificación de las Normas
Subsidiarias para su acomodación al deslinde.
El informe de la Comunidad Autónoma señala que, por existir algunos tramos de
costa en regresión, deberían efectuarse determinadas obras de regeneración como
alternativa al deslinde. Pues bién, la resolución recurrida no excluye la
realización de determinadas obras de regeneración y, más bién al contrario,
deja expresamente contemplada esta posibilidad siempre que las circunstancias
concurrentes en cada zona permiten llevarlas a cabo con éxito. Pero la propia
resolución deja señalado que esta eventual realización de obras de regeneración
en modo alguno constituye una alternativa a la actuación de deslinde del dominio
público, pues esta última debe llevarse a cabo siempre que existan espacios en
los que concurran circunstancias que determinen su inclusión en alguno de los
apartados de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas.
SEPTIMO. Por las razones expuestas el presente recurso debe ser desestimado, sin que se haya apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos previstos en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en materia de costas procesales.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y
desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en
representación de D. JUAN V. A. contra la Orden del Ministerio de Medio
Ambiente de 20 Mar. 2000 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio
público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 4.323 m de longitud,
denominado tramo 6, que comprende desde el límite de Nueva Hacienda Dos Mares
(M-303 de Z.M.T., O.M. de 17 Nov. 1966) hasta el Pedruchillo (M-249 de Z.M.T.,
O.M. de 17 Nov. 1966), en la Manga del Mar Menor, en el término municipal de
San Javier (Murcia), sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los
litigantes.
Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las
actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose celebrando audiencia pública. Lo que certifico.