Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 7 de Noviembre de 2002
Ponente: Calvo Rojas,
Eduardo.
Nº de recurso: 651/1999
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1318060/2002
DESLINDE. Aprobación de deslinde: procedencia. Están incluidas en la delimitación de la playa de las cadenas de dunas en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o el viento marino, así como las dunas fijadas por vegetación hasta el limite necesario que garantice la estabilidad de la playa y defensa de la costa.
Texto
La Sala constituida por los Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso-administrativo núm. 651/99 interpuesto por la Procuradora D.ª Celia Celemín Viñuela en representación de las entidades CAN PIS, S.A., PROMOTORA IBIZA SABINA, S.A., FITA PLAYA, S.A., y de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DE LA URBANIZACIÓN ES CODOLAR contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 4 Mar. 1999 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 83,4 kilómetros de longitud correspondiente con la totalidad del término municipal de San José-Ibiza (Islas Baleares). Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por la Abogacía del Estado, y han intervenido como codemandadas PROMOCIONES IBIZA, S.A., representada por la Procuradora D.ª Silvia Albite Espinosa, y la entidad pública empresarial AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA (AENA) representada por la Procuradora D.ª Concepción Arroyo Morollón.
PRIMERO. Interpuesto el recurso y previos los oportunos trámites se emplazó a la parte recurrente para formalización de la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el 5 Ene. 2000 en el que tras formular las alegaciones que consideró oportunas termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso en la que se declare no ajustada a derecho y, en consecuencia, se anule la resolución impugnada.
SEGUNDO. La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 7 Nov. 2000 en el que termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso por ser conforme a derecho la Orden de deslinde impugnada.
TERCERO. La
representación de la codemandada AENA contestó a la demanda mediante escrito
presentado el 30 Nov. 2000 en el que, tras formular las alegaciones que
consideró oportunas, termina solicitando que se dicte sentencia en la que se
declare que la orden de 4 Mar. 1999 es ajustada a derecho.
En el mismo trámite de contestación a la demanda la también codemandada
PROMOCIONES IBIZA, S.A., presentó escrito con fecha 15 Dic. 2000 en el que tras
aludir a su falta de legitimación pasiva termina solicitando que se dicte
resolución en la que se exonere a Promociones Ibiza, S.A., de cualquier
responsabilidad exigida en el recurso (¿).
CUARTO. Habiendo
sido acordado por auto de 30 Ene. 2001 el recibimiento a prueba, fueron
admitidas y se practicaron, con el resultado que obra en las actuaciones, parte
de las pruebas documentales propuestas por la parte actora. En cambio, mediante
sendas resoluciones de 7 Mar. 2001 --contra las que no se interpuso recurso
alguno-- esta Sala denegó algunas de las pruebas propuestas propuestas por la parte
demandante así como la de reconocimiento judicial solicitada tanto por dicha
parte como por la Administración demandada, por considerarlas todas ellas
innecesarias para la resolución del litigio.
Sí fue admitida la prueba pericial propuesta por la parte demandante, y al
efecto se libró el oportuno exhorto que fue cumplimentado por el Juzgado de
Primera Instancia núm. 1 de Ibiza. Dicha prueba se concretó en informe emitido
por el Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos D. Tomás Ruiz Cortés, que lo ratificó
mediante comparecencia ante esta Sala celebrada el 12 Mar. 2002 según queda
reflejada en el acta que obra en las actuaciones.
QUINTO. Se
emplazó a las partes para que formularan sus conclusiones y una vez presentados
los correspondientes escritos quedaron las actuaciones pendientes de
señalamiento para votación fijándose finalmente al efecto el día 22 May. del
presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Ha sido PONENTE el Ilmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas.
PRIMERO. El
presente recurso contencioso-administrativo lo dirigen las entidades CAN PIS,
S.A., PROMOTORA IBIZA SABINA, S.A., FITA PLAYA, S.A., y de la JUNTA DE
COMPENSACIÓN DE LA URBANIZACIÓN ES CODOLAR contra la Orden del Ministerio de
Medio Ambiente de 4 Mar. 1999 por la que se aprobó el deslinde de los bienes de
dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 83,4 kilómetros
de longitud correspondiente con la totalidad del término municipal de San
José-Ibiza (Islas Baleares).
Los únicos datos que se aportan en la demanda para la identificación y
ubicación de los terrenos de los demandantes afectados por el deslinde
consisten en la indicación de que se trata de fincas situadas en la zona de la
playa Es Codolar y todas ellas comprendidas entre los hitos 1512 al 1527 del
expediente de deslinde. A falta de otras referencias por parte de las
demandantes --que en lo demás se remiten genéricamente a los datos obrantes en
el expediente-- ha sido la Abogacía del Estado la que nos ha facilitado la
exacta localización de los terrenos señalando que los mencionados hitos 1512 a
1527 se encuentra en las hojas 93 y 95 de los planos que integran el Tomo XXV
(caja núm. 4) del expediente administrativo.
Pues bién, con relación a este concreto tramo de costa la resolución recurrida
realiza en el apartado 1/.i de sus consideraciones jurídicas (página 27 del
acto impugnado) las siguientes indicaciones:
«i)... Entre los hitos 1.512 al 1.527 el deslinde antiguo se modifica por
encontrarnos con una zona de cadena de dunas que se encuentran en desarrollo y
evolución, contigua a la playa Codolar, incluyéndola en el dominio público de
conformidad al art. 4.d del Reglamento de la Ley de Costas...».
SEGUNDO. La parte actora no aduce propiamente argumentos de impugnación de carácter procedimental, pues aunque en la demanda se cuestiona la interpretación que hace la Administración de los preceptos legales que regulan la caducidad del procedimiento, lo cierto es que las demandantes no afirman allí de manera clara que este caso deba apreciarse dicha caducidad. Por si hubiera alguna duda, el escrito de conclusiones de la parte actora (alegación tercera) reconoce de manera expresa la falta de prosperabilidad del argumento de la caducidad en relación con el procedimiento que ahora nos ocupa.
TERCERO. Ya
en el plano sustantivo, no procede que nos detengamos a examinar de forma
detallada las alegaciones de la parte actora relativas a la supuesta falta de
justificación del deslinde por existir un deslinde anterior, pues en su escrito
de conclusiones (alegación cuarta) la representación de las demandantes
demuestra conocer la doctrina establecida sobre esta cuestión en numerosas
sentencias de esta Sala.
Según esa doctrina --de la que son exponente, entre otras, nuestras sentencias
de 12 Ene. 2001 (Recurso 3/98), 23 Mar. 2001 (Recurso 810/98), 6 Jul. 2001
(Recurso 701/99), 19 Oct. 2001 (Recurso 411/98), 22 Feb. 2002 (Recurso 511/00),
25 Abr. 2002 (Recurso 741/00), 20 Sep. 2002 (Recurso 841/00) y 18 Oct. 2002
(Recurso 51/00)- la existencia de un deslinde aprobado bajo la vigencia de una
normativa anterior en modo alguno desapodera a la Administración para la
tramitación y aprobación de un nuevo expediente de deslinde ni exige la previa
declaración de lesividad de ese anterior deslinde. Más bien al contrario, de lo
dispuesto en los artículos 11 y 12.1 de la vigente Ley de Costas de 1988 se
deriva con toda claridad que la incoación del procedimiento de deslinde --de
oficio o instancia de cualquier persona interesada-- resulta procedente siempre
que existan bienes que reúnan las características de dominio público
marítimo-terrestre conforme a lo previsto en los artículos 3, 4 y 5 de dicha
Ley. Así las cosas, son varios los artículos de la Ley de Costas que recogen el
«ius variandi» de la Administración» reconociendo la posibilidad de que el
deslinde aprobado venga a superponerse, modificándolo, a otro aprobado con
anterioridad (véanse, entre otros, los artículos 4.5 y 11.6 de la Ley de
Costas); y no faltan preceptos en los que expresamente se contempla la
modificación de un deslinde aprobado bajo una normativa anterior a la ahora
vigente (véanse los apartados 3 y 4 de la Disposición Transitoria Primera de la
Ley 22/1988).
En atención a los razonamientos que acabamos de sintetizar, y que la propia
representación de los demandantes recoge en su escrito de conclusiones, no cabe
cuestionar la justificación del nuevo expediente de deslinde aduciendo que no
ha habido cambios en las características físicas del terreno desde la aprobación
del anterior deslinde, pues lo relevante será determinar si, en atención a esas
características físicas, los terrenos a que se refiere el litigio encajan o no
en alguna de las categorías del dominio público definidas en los preceptos de
la Ley de 1988. Y a ello parece orientada la prueba pericial a la que nos
referiremos más adelante. Pero antes de abordar el examen de dicha prueba
pericial procede que examinemos las alegaciones demandantes relativas a la
clasificación urbanística de los terrenos y a la existencia de determinadas
autorizaciones y licencias para instalaciones y construcciones sobre terrenos
de algunos de los demandantes.
CUARTO. En
cuanto a esas autorizaciones y licencias de las que se aportó copia con la
demanda y de las que se hizo nueva aportación documental en período de prueba,
cabe ante todo señalar que tales documentos no incorporan planos ni datos que
permitan determinar la ubicación física de las instalaciones y construcciones
allí mencionadas, por lo que no cabe afirmar de manera concluyente que los
elementos constructivos autorizados en aquellos documentos se asienten
precisamente sobre terrenos que la resolución recurrida haya incluido en el
ámbito del dominio público.
Por otra parte, no queda del todo claro en la demanda cual es el propósito del
demandante al poner el acento en la constatación y acreditación de aquellas
autorizaciones y licencias otorgadas entre los años 1984 y 1986. No parece que
con ellas se pretenda demostrar que a los terrenos corresponde una determinada
clasificación urbanística, en concreto la de suelo urbano, pues otras pruebas
practicadas a instancia de los propios demandantes --en particular las que se
refieren al informe que la Dirección General de Obras y Puertos emitió en 1990
respecto al Plan Parcial del Sector 3.2 «Es Codolar» así como el informe
fechado a 26 Jul. 2001 emitido en período de prueba por el Aparejador Municipal
del Ayuntamiento de Sant Josep de Sa Talaia-- ponen de manifiesto que el área a
que se refiere el litigio aparece clasificada en las Normas Subdiciarias de
Planeamiento como «suelo apto para urbanizar» y que el mencionado Plan Parcial
fue aprobado inicial y provisionalmente el 7 Ago. 1987 y el 23 Ene. 1988,
respectivamente, siendo de fecha 22 Ene. 1990 el informe de la Dirección
General de Obras y Puertos sobre dicho Plan Parcial, y sin que conste sin llegó
a producirse o no, y en su caso en qué fecha, la aprobación definitiva del
referido Plan Parcial. Todo ello pone de manifiesto que los terrenos no podían
tener la consideración de suelo urbano cuando se produjeron aquellas
autorizaciones y licencias otorgadas entre 1984 y 1986, ni cuando entró en
vigor la Ley de Costas de 1988.
En todo caso, aunque se hubiera acreditado --y no es el caso-- la clasificación
urbanística de los terrenos como suelo urbano habríamos de recordar que, como
esta Sala ha declarado de forma reiterada, la clasificación del suelo como
urbano no puede hacer perder a la playa su carácter demanial. Así, en nuestras
sentencias de 19 Nov. 1999 (Recurso 2096/1995), 23 Feb. 2001 (Recurso 499/97) y
23 May. 2002 (Recurso 661/99) señalábamos que la clasificación urbanística no
puede hacer perder a un tramo de costa su carácter demanial pues no hay dos
realidades jurídicas antitéticas, no solo por el dato concluyente de su
apariencia física, sino porque, jurídicamente, que la Administración competente
para la ordenación del suelo y territorio efectúe una determinada clasificación
urbanística no lleva a una desafectación de pertenencias demaniales que,
además, deje sin contenido las potestades que la Ley 22/1988 atribuye a la
Administración competente para ordenar y proteger el demanio
marítimo-terrestre». Y en esta misma línea pueden verse, entre otras, nuestras
sentencias ya citadas de 30 Jun., 17 y 24 Nov. 2000.
Cabe entender, en fin, que lo que pretende la parte actora es, sencillamente,
poner de manifiesto una contradicción entre el informe favorable que Dirección
General de Obras y Puertos emitió sobre aquel Plan Parcial en 1990 (cuando ya
estaba en vigor la Ley de Costas de 1988) y el trazado que esa misma
Administración asignó al dominio público en el deslinde ahora recurrido de
1999. Pues bién, sin excluir que exista alguna contradicción o cambio de
criterio entre aquel informe de 1990 y el deslinde aprobado en 1999, ello en
modo alguno conduciría a afirmar que este deslinde deba ser considerado
contrario a derecho; simplemente, y como deja apuntado el propio Abogado del
Estado en su contestación a la demanda, abriría la posibilidad de que existiera
una responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado.
QUINTO. En
lo que se refiere a los argumentos de impugnación que cuestionan el concreto
trazado asignado a la línea de deslinde, la parte demandante ha intentado
combatir la apreciación de la Administración según la cual existe en la zona
contigua a la playa Es Codolar una cadena de dunas que se encuentran en
desarrollo y evolución, lo que determina su inclusión en el dominio público de
conformidad al art. 4.d del Reglamento de la Ley de Costas. Pues bién, esta
Sala considera que --frente a lo razonado por la parte actora en su escrito de
conclusiones-- la prueba pericial practicada en el curso de este proceso no ha
venido a desvirtuar aquella apreciación de la Administración.
Pero, antes de abordar el examen de la prueba pericial es oportuno recordar que
para la valoración de dicha prueba debe tomarse como premisa el hecho --ya
señalado por esta Sala en recientes sentencias de 4 y 18 Oct. 2002 (Recursos
1891/96 y 51/00)- de que el artículo 3.1.b de la Ley de Costas de 1.988
atribuye la consideración de playa, y por tanto de dominio público, a toda
clase de «dunas», sin establecer clases o categorías dentro de éstas. Es el
Reglamento aprobado por Real Decreto 1471/89 el que establece una matización en
su artículo 4.d al señalar que deben considerarse incluidas en la delimitación
de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o
evolución debida a la acción del mar o del viento marino así como las dunas
fijadas por vegetación hasta el limite que resulte necesario para garantizar la
estabilidad de la playa y la defensa de la costa. Quiere decirse con ello que
como el precepto legal primeramente citado se refiere a las dunas, sin
establecer distinciones, las matizaciones que introduce la norma reglamentaria
han de ser interpretadas de una manera estricta a fin de no desvirtuar ni
modificar el sentido del precepto legal.
Hechas estas precisiones, que tomaremos como premisa en la valoración de la
prueba, procede que nos adentremos ya en el examen del informe pericial.
SEXTO. Ya
quedó señalado en el Antecedente Cuarto de esta sentencia que la prueba
pericial se concretó en el informe emitido por el Ingeniero de Caminos, Canales
y Puertos D. Tomás Ruiz Cortés, que lo ratificó mediante comparecencia ante
esta Sala celebrada el 12 Mar. 2002.
Para calibrar la relevancia probatoria del mencionado informe resulta necesario
destacar, en primer lugar, que el Perito reconoce haber realizado calicatas
solo en la zona de dunas que ya estaba calificada como dominio público en el
deslinde anterior, es decir, que las realizó precisamente en los terrenos cuya
consideración demanial no suscita controversia y en cambio no lo hizo en los
terrenos cuya inclusión en el dominio público es cuestionada por los
demandantes (véase el último párrafo del acta de ratificación del Perito).
Por otra parte, si se examina el plano incorporado al informe en el que
aparecen marcados con números y flechas en tinta roja los puntos desde donde se
obtuvieron y la dirección en que se tomaron las fotografías unidas al informe
pericial se comprueba que buena parte de esas fotografías, en concreto las
reseñadas con los números 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11 y 13) se refieren a zonas
que ya tenían la consideración de dominio público en el deslinde anterior al
ahora recurrido, y las restantes fotografías (las identificadas con los números
7, 8, 12 y 14) están tomadas desde puntos muy próximos a la línea que
delimitaba el antiguo deslinde y dejan sin cubrir, por tanto, la mayor parte de
franja incluida ahora en el ámbito del dominio público. Por cierto que, en lo
tocante a fotografías, tampoco cabe atribuir especial relevancia probatoria a
las aportadas por la Abogacía del Estado con su contestación a la demanda pues,
exceptuando las dos imágenes aérea procedentes de la «Aeroguía del Litoral de
Ibiza y Formentera», las otras 26 fotografías aportadas ofrecen imágenes de
detalle a las que cabe dirigir el mismo reproche que el propio Abogado del
Estado ha formulado en otras ocasiones frente a fotografías aportadas por los
demandantes en otros recursos, y que esta Sala ha acogido, en el sentido de que
tal documentación gráfica carece de relevancia probatoria a los efectos que
aquí interesan pues, al no haber especificado sobre plano desde qué puntos ni
hacia qué dirección fueron tomadas las fotografías, no hay certeza sobre si las
imágenes que allí aparecen se refieren a áreas situadas fuera o dentro de la
zona deslindada a la que se refiere la presente controversia (en este sentido puede
verse nuestra reciente sentencia de 18 Oct. 2002 dictada en Recurso 51/00).
Pero, volviendo al examen de la prueba pericial, esta Sala considera que las
apreciaciones de dicho informe pericial distan mucho de ser concluyentes pues
dentro de la zona controvertida que denomina «zona de estudio», el Perito
intenta diferenciar, de manera algo imprecisa, un área oriental que ocuparía
aproximadamente tres cuartas partes de la zona de estudio y cuyas
características deja vagamente enunciadas («... como si fueran terrenos de
cultivo abandonados donde creció todo tipo de vegetación típica de la isla,
dunar y no dunar...») y, de otro lado, la cuarta parte restante situada en la
zona más occidental en la que se afirma la existencia de una duna tipo gris o
fija de la que el Perito no nos dice --y el dato es sin duda relevante a los
efectos previstos en el artículo 4.d) del Reglamento de Costas-- si tal duna es
o no necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la
costa.
Tales omisiones e imprecisiones en el contenido del informe pericial, unidas a
las carencias y deficiencias anteriormente señaladas --inexistencia de
calicatas en la zona controvertida y ausencia de fotografías de la mayor parte
de dicha zona-- nos llevan a concluir que la prueba pericial no ha desvirtuado
la apreciación de la Administración sobre la naturaleza dunar de los terrenos.
SÉPTIMO. Por las razones expuestas el presente recurso debe ser desestimado, sin que se haya apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos previstos en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en materia de costas procesales.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y
desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en
representación de las entidades CAN PIS, S.A., PROMOTORA IBIZA SABINA, S.A.,
FITA PLAYA, S.A., y de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DE LA URBANIZACIÓN ES CODOLAR
contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 4 Mar. 1999 por la que se
aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del
tramo de costa de unos 83,4 kilómetros de longitud correspondiente con la
totalidad del término municipal de San José-Ibiza (Islas Baleares), sin imponer
las costas de este proceso a ninguno de los litigantes.
Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las
actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose celebrando audiencia pública. Lo que certifico.