Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 20 de Diciembre de 2002
Nº de recurso: 2224/1997
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1308997/2002
DESLINDE. Impugnación de orden ministerial de deslinde de playas. La prueba fue deficiente para demostrar que las propiedades no tienen los rasgos de playa y la improcedencia del deslinde. El procedimiento de deslinde no es cauce adecuado para expresar pretensiones indemnizatorias. INDEFENSIÓN. El fallo se funda en que la actora no hizo uso de su derecho a proponer los medios de prueba encaminados a sostener sus pretensiones, pero no fue así, ya que la parte pidió el recibimiento a prueba y propuso medios probatorios. Por tanto, razonar sobre la falta de diligencia probatoria de la actora para desestimar su recurso deja a la recurrente en situación de indefensión.
Texto
En la Villa de Madrid, a 20 Dic. 2002
Visto por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección
Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación núm.
2224/1997, interpuesto por la compañía mercantil PLAYAS DE CORTADURA, S.A.,
representada por el procurador don LUCIANO ROSCH NADAL y asistida por letrado,
contra la Sentencia dictada el 27 Sep. 1996 por la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en recurso
núm. 519/1991 sobre deslinde de las playas de la Cortadura, El Chato y
Torregorda (Cádiz).
Se ha personado, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN, representada por el
ABOGADO DEL ESTADO.
PRIMERO. La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: «FALLAMOS Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de PLAYAS DE CORTADURA, S.A., contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que son las mismas conformes a Derecho, confirmándolas, no se hace imposición de costas.».
SEGUNDO. Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación don Luciano Rosch Nadal, en representación de Playas de Cortadura, S.A., En el escrito de interposición, tras alegar los motivos que estima conducentes a su pretensión, pide a esta Sala que «dicte sentencia en la que estime el recurso y en consecuencia case la sentencia recurrida y ordene retrotraer el procedimiento a la fase de prueba para que se admita y practique la propuesta por mi representada. Subsidiariamente case la sentencia y anule la Orden del entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y declare el derecho de mi representada a ser indemnizada con las cantidades que se determinen en ejecución de sentencia de acuerdo con las bases y criterios fijados en el antecedente décimo de este escrito, coincidente con el hecho décimo de la demanda. Subsidiariamente y para el caso de que no anule dicha Orden declare el derecho de mi representada a ser indemnizada de acuerdo con lo expuesto anteriormente.»
TERCERO. El Abogado del Estado ha presentado escrito de oposición solicitando de la Sala que «dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.».
CUARTO. Mediante Providencia de 14 Oct. 2002, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 Dic. 2002, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Exmo. Sr. D. PABLO
LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
Magistrado de la Sala
PRIMERO. La
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimó en la Sentencia
ahora impugnada, el recurso que Playas de Cortadura, S.A., interpuso contra la
Orden Ministerial de 29 Jun. 1990 por la que se aprueba el acta y plano de
fecha de 29 Jul. 1986 del deslinde de las playas de la Cortadura, El Chato y
Torregorda, en el término municipal de Cádiz.
La correcta solución de este recurso de casación exige que reflejemos los
aspectos principales del proceso seguido en la instancia.
En su demanda, la actora adujo, entre otros, los siguientes argumentos para
sostener que esa Orden no era conforme a Derecho. Así, señaló que había sido
dictada en contradicción con la doctrina de los actos propios, toda vez que
parte de los terrenos ahora deslindados como playa le habían sido vendidos por
el Estado, previa su desafectación pues antes transcurría por ellos la vía del
ferrocarril (1). Además, alegó que producía un enriquecimiento injusto de la
Administración que, primero vende y percibe tributos de Playa de Cortadura,
S.A., y, luego, deslinda como playa los mismos terrenos que antes vendió sin
acordar indemnización al respecto (2). Afirmó, también, que se habían vulnerado
los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 28/1969, de Costas, y los artículos 3, 4 y 5
de la Ley 22/1988, de Costas, ya que los terrenos en cuestión no tienen
carácter de playa (3). En fin, sostuvo que se habían infringido la disposición
transitoria 3ª 2 y 3 de la Ley de Costas vigente, puesto que la Orden recurrida
ha ignorado que existe un Plan Especial Cortadura Río Arillo del Ayuntamiento
de Cádiz que incluye las propiedades de Playas de Cortadura, S.A., afectadas
por el deslinde y que prevé su expropiación (4).
La demanda concluía pidiendo la anulación de la Orden y que se declare el
derecho de la actora a ser indemnizada con las cantidades que se determinen en
ejecución de sentencia en función de los criterios consignados en aquélla o,
subsidiariamente, que se declare el derecho a ser indemnizada. Además, solicitó
el recibimiento a prueba sobre diversos extremos que versaban sobre la compra
de los terrenos y su procedencia del antiguo ferrocarril, sobre las obras
realizadas en ellos, sobre los tributos satisfechos, sobre las indemnizaciones
abonadas a otros afectados por el deslinde, sobre el valor de los terrenos, su
situación urbanística y sobre la licencia municipal de la que disponía la
actora. Acordado dicho recibimiento a prueba por la Sala, la recurrente propuso
la práctica de las siguientes, todas ellas documentales y públicas: a) la
obrante en el expediente y la aportada con la demanda; b) que se recabara certificación
del Ayuntamiento de Cádiz sobre el valor de los terrenos a efectos del Impuesto
sobre el Incremento del Valor de los Terrenos desde 1969 a 1970 y sobre la
carta de pago de 6 Ago. 1979 por Playas de Cortadura, S.A., por tasa de
equivalencia; c) que se requiriera del Ministerio de Economía y Hacienda
certificación de la resolución por la que se indemniza a don Antonio Molinero
Molina como consecuencia del deslinde de la Playa de Cortadura y de la anterior
venta al mismo de una finca en esa playa; d) que se pidiera al Instituto
Nacional de Estadística certificación sobre la evolución del IPC desde 1972 a
1995.
La Sala de instancia solamente admitió la primera prueba, rechazando las demás
por entender que ninguna relevancia ni interés tienen. Y en su Sentencia fundó
el fallo desestimatorio en que: 1) el deslinde es una operación
técnico-jurídica encaminada a llevar las definiciones legales a su plasmación
física tramo a tramo y que el desacuerdo con el mismo solo ha de apoyarse en
una sólida actividad probatoria que evidencie la errónea actuación
administrativa y lleve cumplidamente al ánimo de la Sala el convencimiento de
que la porción de terreno ribereño ocupado por la recurrente no es pertenencia
demanial conforme a las leyes de 1969 y de 1988, y la actora no lo ha hecho
así; 2) el procedimiento de deslinde no es el cauce para acoger las
pretensiones de indemnización por responsabilidad patrimonial de la
Administración.
SEGUNDO. Son
seis los motivos por los que se pretende la casación de la Sentencia. Los tres
primeros se apoyan en el artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción y los
otros tres en el apartado 4º de ese mismo artículo 95.1. Consisten en lo
siguiente:
1. Infracción del artículo 24.1 de la Constitución que se habría producido porque
la Sentencia, en sus antecedentes de hecho dice que no se recibió el proceso a
prueba, cuando lo cierto es que sí la hubo y de ese error deriva indefensión
para la actora.
2. Infracción de los artículos 24.1 y 2 de la Constitución y 74.3 de la Ley de
la Jurisdicción originada porque la Sala, habiéndose pedido prueba por la
actora y negando el Abogado del Estado los hechos aducidos en la demanda que,
además, no constan en el expediente, rechazó los medios probatorios encaminados
a acreditar el carácter privado de los terrenos, lo cual significa indefensión
para Playas de Cortadura, S.A.
3. Infracción del artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción y del artículo 24.1
de la Constitución, pues la demanda adujo la vulneración de la doctrina de los
actos propios y la Sentencia no se refiere para nada a ello, lo que la hace
incongruente.
4. Vulneración de los artículos 106.2 y 33.3 de la Constitución, 40 de la Ley
de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y 139 de la Ley 30/1992,
ya que se ha producido un enriquecimiento injusto de la Administración.
5. Vulneración de los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 28/1969 y de los artículos
3, 4 y 5 de la Ley 22/1988, ambas de Costas, puesto que los terrenos
deslindados no tienen las características legales de zona marítimo terrestre ni
de playa.
6. Vulneración de la disposición transitoria tercera 2 b) y 3 de la Ley 22/1988
y de los preceptos correspondientes del Real Decreto 1471/1988, ya que no se ha
tenido en cuenta que los terrenos son de propiedad privada como lo pone de
manifiesto que en el Plan Especial de Cortadura Río Arillo en desarrollo del
Plan General de Ordenación Urbana de Cádiz se ha previsto su expropiación y que
el Ayuntamiento de ese municipio ha cobrado a Playas de Cortadura, S.A., una tasa
de equivalencia de 1.356.172 ptas. de anualidades de 1972 a 1980.
TERCERO. Consideramos
procedente la estimación del primer motivo de casación. En efecto, la lectura
de la Sentencia lleva a la conclusión de que el fallo se funda en que la actora
no hizo uso de su derecho a proponer los medios de prueba encaminados a
sostener sus pretensiones. Y esto, según se ha visto, no fue así. La parte
pidió el recibimiento a prueba y propuso medios probatorios, algunos de los
cuales fueron admitidos y otros rechazados por no tenerlos la Sala por
pertinentes. Pero hubo prueba. Por tanto, decir que no la hubo y luego razonar
sobre la falta de diligencia probatoria de la actora para desestimar su recurso
produce el efecto de que no se ha tenido presente la realidad del proceso y
crea las condiciones para que pueda percibirse que la situación en que se deja
a la recurrente es de indefensión. La Sala, para evitar esta infracción de las
reglas del procedimiento debió, primero, dejar constancia de que hubo prueba y,
después, argumentar por qué la propuesta y practicada no condujo a la
estimación de las pretensiones de Playa de Cortadura S.A.
Así las cosas, no hace falta que nos pronunciemos sobre los restantes motivos,
pues la estimación del primero comporta la anulación de la Sentencia. En su
lugar, hemos de entrar en el examen del recurso contencioso-administrativo.
CUARTO. Nuestro
fallo ha de ser desestimatorio. A ese resultado nos conducen las siguientes
razones.
Por una parte, la naturaleza y sentido del procedimiento de deslinde que se
circunscribe a la traslación a una parte de la costa de los conceptos
establecidos por el legislador para definir las pertenencias del dominio
público. No es, pues, el cauce adecuado para expresar pretensiones
indemnizatorias, las cuales han de seguir lo ahora previsto en la Ley 30/1992,
sin que, respecto de ellas, la Orden recurrida suponga decisión alguna. Por eso
no cabe anudar al acto impugnado los efectos de enriquecimiento injusto de la
Administración ni de privación patrimonial en vulneración del artículo 33.3 de
la Constitución que la demanda afirma. Y tampoco es motivo para cuestionar el
deslinde que parte de los terrenos afectados hubieran sido adquiridos del
propio Estado, previa su declaración de alienabilidad, o que hayan sido objeto
de planes del Ayuntamiento de Cádiz, pues lo determinante para calificar unos
terrenos como demaniales son sus características físicas y no los títulos de su
adquisición, ni las actuaciones urbanísticas previstas sobre ellos. Lo que a
unos y otras se refiere podrá tener relevancia en ámbitos diferentes a éste,
pero no en el del deslinde aquí cuestionado en el que lo decisivo es que se ha
delimitado como playa una franja de costa que, a juicio de la Administración,
que es la competente para determinarlo, tiene los rasgos que la Ley --tanto la
de 1969 (artículo 1.1) como la de 1988 [artículo 3.1 b)]- predica de lo que
considera playa. Y eso hace que sea dominio público y que goce de un estatuto
jurídico presidido por los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, de acuerdo con el artículo 132 de la Constitución.
Por otra parte, ciertamente, la actora aduce que sus terrenos no tienen los
rasgos de playa y que, por eso, la Orden recurrida es ilegal, tanto conforme a
la Ley de 1969, como según la de 1988. Y dice, también, que esa realidad física
se aprecia porque ni formaron parte de la zona marítimo terrestre en los
anteriores deslindes, ni son arenosos, ni tienen la vegetación característica
de la playa, pues sobre ellos están construidas unas vías asfaltadas de doble
dirección, con aceras pavimentadas, alumbrado público, alcantarillado y salida
a la carretera nacional de Madrid a Cádiz.
Es cierto que hay levantadas vías
asfaltadas y que existen los elementos que se indican en la demanda, pero de
ello no se sigue que no se trate de playa lo que se ha deslindado como tal.
Porque de la lectura de la demanda puede extraerse la impresión de que se
describen terrenos urbanizados, que han experimentado una profunda transformación.
Y no es eso lo que se ve en los documentos y fotografías que constan en el
expediente. De ellos se desprende la conclusión contraria, pues la calzada
asfaltada se levanta en diversos lugares sobre la arena y se divisan
formaciones que tienen la apariencia de dunas, siendo la vegetación existente
semejante a la que crece en la arena de las playas. Por lo demás, el istmo de
Cádiz es una franja de tierra muy delgada que tiene a un lado las marismas y la
Bahía de Cádiz y, al otro lado, donde están las fincas de Playas de Cortadura,
S.A., el mar abierto. De ahí que para sostener, como hace la actora, que sus
propiedades no tienen los rasgos de playa previstos legalmente y que la
Administración ha apreciado al deslindar ese tramo de costa, debiera haber propuesto
pruebas específicamente dirigidas a corroborar lo que afirma. Y no lo ha hecho,
tal como se comprueba al reparar en las que propuso y hemos referido en el
fundamento primero de esta Sentencia. Su esfuerzo probatorio se ha encaminado a
acreditar lo fundado de sus pretensiones económicas, sin ocuparse en absoluto
de lo que era necesario demostrar para combatir el deslinde cuya legalidad no
ha quedado desvirtuada.
Por último, a la vista de lo ya dicho, es evidente que la denegación de las
pruebas propuestas por la actora sobre el valor de los terrenos, el IPC, la
tasa de equivalencia que pagó o las indemnizaciones que hubiera percibido otro
propietario no han supuesto indefensión para la actora, pues los extremos a los
que se refieren no inciden en el deslinde.
En definitiva, la Orden Ministerial de 20 Jun. 1990 que se ha recurrido no
incurre en las infracciones que la demanda aduce, de ahí que debamos desestimar
sus pretensiones ya que no procede su anulación ni el pronunciamiento en esta
sede sobre el derecho a ser indemnizada que pueda corresponder a Playas de
Cortadura S.A.
QUINTO. A
tenor de lo establecido por el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, no
se hace imposición de costas, debiendo correr cada parte con las suyas del
recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que
nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
1º Que ha lugar al recurso de
casación núm. 2224/1997, interpuesto por Playas de Cortadura, S.A., contra la
sentencia dictada el 27 Sep. 1996, por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, que anulamos.
2º Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 519/1991 contra
la Orden Ministerial de 20 Jun. 1990 por la que se aprobó el acta y plano de
fecha 29 Jul. 1986 del deslinde de las playas de la Cortadura, el Chato y
Torregorda, en el término municipal de Cádiz.
3º Que no hacemos imposición de costas, debiendo correr cada parte con las
suyas del recurso de casación.
Así por nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Exmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.