Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 31 de Octubre de 2002
Ponente: Teso Gamella,
María del Pilar.
Nº de recurso: 585/2000
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1318336/2002
DESLINDE. Aprobación de deslinde: procedencia. No puede aplicarse el instituto de la caducidad cuando la cuestión afecta al interés general. Forman parte de la zona marítimo-terrestre la playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bernas y dunas, formadas por la acción del mar, del viento marino, o por otras causas.
Texto
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de esta Audiencia Nacional el presente recurso núm. 585/2000, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Pablo Oterino Menéndez, en nombre y representación de «Cartagena Parque, S.A.», contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 13 Mar. 2000, que aprobó el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
PRIMERO. Admitido el recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para que deduzca demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 16 Feb. 2001, en el que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso que anule la resolución recurrida por ser contraria a derecho.
SEGUNDO. El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito presentado el día 10 Jul. 2001, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso y se confirme la resolución recurrida por ser conforme a derecho.
TERCERO. No acordado el recibimiento a prueba, mediante Auto de 10 Oct. 2001, por haberse designado los puntos de hecho, y porque, además, se intereso dicho recibimiento para el caso de que los documentos acompañados a la demanda fueran «impugnados de contrario».
CUARTO. Estimándose
innecesaria la celebración de vista pública, se confirió traslado a las partes
para que formularan sus conclusiones, como ya se ha señalado en el anterior
antecedente. Presentados los escritos en cumplimiento de este trámite, quedaron
las actuaciones pendientes de señalamiento del día para su votación y fallo,
que finalmente fue fijado para el día 30 Oct. 2002.
Ha sido ponente la Ilma. Sra. D.ª Pilar Teso Gamella.
PRIMERO. Mediante
el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la Orden Ministerial
de 13 Mar. 2000, dictada por el Director General de Costas, por delegación del
Ministro de Medio Ambiente, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio
público marítimo terrestre del tramo de costa, de 3.372 m de longitud,
denominado tramo 10, que comprende desde el norte de los terrenos que
confrontan con el puerto deportivo de El Estacio, hasta el límite con la
Urbanización Veneziola, en la Manga del Mar Menor, lado del Mar Menor, en el
término municipal de San Javier (Murcia). Se ordena, también, que se inicien
las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones registrales
contradictorias con el deslinde acordado; y se concede un plazo de un año para
solicitar la correspondiente concesión a aquellos titulares que acrediten su
inclusión en alguno de los supuestos contemplados en la Disposición transitoria
primera.1 de la expresada Ley de Costas.
La justificación del deslinde impugnado se sustenta en la condición de playa
que tienen los terrenos incluidos en el expresado deslinde, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, y 4 c) y d) del
Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 Jul.,
de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 Dic. Así consta en la
memoria y se refleja en la propia resolución recurrida.
SEGUNDO. Las
cuestiones suscitadas en el presente recurso contencioso-administrativo, pues
en ellas fundamenta la parte recurrente la pretensión anulatoria que ahora
ejercita, se centran en determinar, de un lado, si se ha producido la caducidad
del procedimiento, y si los bienes deslindados mediante la Orden recurrida son
bienes de dominio público marítimo-terrestre, atendiendo a las peculiaridades
de la zona deslindada.
Concretamente sostiene la recurrente que el inicio del expediente de deslinde
se produjo en 1994, y se trata de un procedimiento iniciado de oficio, no
susceptible de producir efectos favorables, en el que se han rebasado los
plazos de 3 o 4 meses, según sea de aplicación la Ley 30/1992, antes o después
de la reforma de Ley 4/1999. Además, respecto del segundo motivo de impugnación
se arguye que la zona deslindada tiene unas singularidades tales que impiden la
aplicación literal de la Ley de Costas.
Por su parte, la Administración del Estado señala que concurren las realidades
físicas que determinan su inclusión en el deslinde que ahora se recurre.
TERCERO. Comenzando
con la caducidad invocada debe señalarse, en primer lugar, que resulta de
aplicación la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, pues la
disposición final única de esta última ley establece su entrada en vigor a los
tres meses de su publicación, y teniendo en cuenta que procedimiento se inicia
en el año 1994, debe concluirse que esta última reforma no resulta de
aplicación al caso examinado.
Pues bien, la caducidad del expediente de deslinde, que se aduce en el escrito
de demanda, se fundamenta en la previsión contenida en el artículo 43.4 de la
Ley 30/1992, en su redacción anterior a la Ley 4/1999, que dispone para los
procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables
para los ciudadanos, su caducidad y el archivo, que se hará a instancia de
cualquier interesado o de oficio por el órgano competente para dictar la
resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que
debió ser dictada. Sostiene, en esencia, la recurrente que teniendo en cuenta
que no existe plazo en la legislación sobre costas para la resolución de este
tipo de expedientes debe estarse al plazo general de tres meses del artículo
42.2 de la Ley 30/1992,
CUARTO. La
regulación de este supuesto de caducidad parcial, dentro de la regulación del
silencio administrativo, tiene una ubicación sistemática en la Ley 30/1992 no
acorde con su contenido, mas propio de encontrarse en los artículos 92 y
siguientes de la expresada Ley donde se regula la caducidad, según ha puesto de
manifiesto la mayoría de la doctrina. Por tanto, aunque estamos ante un caso
singular de caducidad, lo cierto es que el ámbito de aplicación de esta forma
de finalización del procedimiento se limita, en este caso, «a los
procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables
para los ciudadanos». Este acotamiento de los procedimientos en los que puede
operar este tipo de caducidad limita su aplicación y determina la desestimación
de este motivo.
Los procedimientos de deslinde efectivamente normalmente no producen efectos
favorables a los interesados, es decir, a los que tienen terrenos afectados por
la delimitación del deslinde. Ahora bien, debe repararse en que el artículo
43.4 no emplea el término «interesado», que es el habitual en la Ley 30/1992,
sino que utiliza el término «ciudadanos» cuando se refiere al efecto favorable
del acto y el de «interesado» cuando se trata de promover dicha caducidad, lo
que revela que la caducidad no puede ser de aplicación en este caso. En efecto,
el deslinde comporta un acto favorable para los ciudadanos en general, pues
permite un uso común general de los terrenos que reúnen las características
físicas a las que la Ley de Costas anuda el carácter de bienes de dominio
público marítimo terrestre.
En este sentido, y con carácter general, el artículo 92.4 de la Ley 30/1992
impide la aplicación del instituto de la caducidad cuando la cuestión suscitada
afecte al interés general. Pues bien, la delimitación del dominio público
marítimo-terrestre, a juicio de esta Sala, afecta al interés general de manera
directa, pues mediante la actividad de deslinde se trata de determinar y
recuperar los bienes pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre a que
alude el artículo 132.2 de la CE. En consecuencia, no se aprecia la caducidad
alegada por la parte recurrente en el escrito de demanda. En este sentido se ha
pronunciado esta Sala reiteradamente, por todas, Sentencia de 25 Ene. 2002.
QUINTO. La
segunda de las cuestiones suscitadas, a las que se ha hecho mención en el
fundamento tercero, requiere una consideración previa sobre los bienes
demaniales a los que se refiere el presente recurso y el alcance que el
deslinde tiene para su determinación.
Son bienes demaniales por naturaleza, por lo que ahora interesa, la zona
marítimo-terrestre y las playas, ex artículo 132.2 de la CE y 3 de la Ley
22/1988, de 28 Jul., de Costas, que forman parte del denominado dominio público
marítimo-terrestre. El régimen jurídico, con la descripción completa, de los
bienes incluidos en de dominio público marítimo-terrestre estatal -- cumpliendo
el mandato contenido en el expresado artículo 132.1 y 2 de la CE-- se contiene
en los artículos 3, 4 y 5 de la expresada Ley de Costas. Y, por lo que ahora
interesa, incluye en el apartado b) del artículo 3.l «la playas o zonas de
depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros,
incluyendo escarpes, bernas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la
acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales»,
que precisa el artículo 4.c) y d) del Reglamento General para Desarrollo y
Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 Jul., de Costas, aprobado por Real Decreto
1471/1989, de 1 Dic.
La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia
al dominio público no se produce como consecuencia de su inclusión en el acto
administrativo de deslinde, sino por disposición de la Constitución o la Ley,
de manera que el deslinde se limita a establecer «la determinación del dominio
público marítimo-terrestre (...) ateniéndose a las características de los
bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículo 3, 4 y 5 de la
presente Ley» (artículo 11 de la Ley de Costas). En este sentido el artículo 18
del citado Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988,
dispone que el deslinde se efectuará «ateniéndose a las características de los
bienes que lo integran conforme a los dispuesto en los artículos 3°, 4° y 5° de
la Ley». Por tanto, las zonas deslindadas integran ya el dominio público que
esta pendiente de su determinación o plasmación física, y esta labor es
precisamente la que realiza el deslinde, mediante la constatación de la
existencia de las características físicas de la zona, en este sentido artículos
13 de la Ley y 18 del Reglamento.
Acorde con lo expuesto, el deslinde tiene un carácter declarativo y no
constitutivo, y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las
definiciones legales se concretan físicamente sobre un espacio determinado, lo
que conlleva que, en estos casos, adquiera un papel esencial establecer los
elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como
de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el
deslinde recurrido.
SEXTO. A
la luz de la doctrina anterior, esta Sala no puede compartir el alegato de la
recurrente sobre la imposibilidad de aplicar en La Manga la Ley de Costa de
forma literal sino que debe ser «ponderada», toda vez que, según se deduce de
la propia memoria y del recurso de reposición de la Comunidad Autónoma, en todo
el tramo de costa deslindado, referente a La Manga, concurren las realidades
físicas propias del demanio costero.
Pues bien, cuando se revisa la actividad administrativa que se concreta en la
orden de deslinde recurrida, la labor de esta Sala consiste en determinar si
efectivamente los terrenos que se incluyen en la zona deslindada tienen las
características físicas previstas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de
Costas, si es así deberá desestimar el recurso y, en caso contrario, deberá
anular el deslinde recurrido. Ahora bien, esta Sala no pude realizar
aplicaciones «ponderadas» de la Ley, que supongan eludir su aplicación,
incumplir los presupuestos sobre los que se sustenta, o sustituir el criterio
de la Administración sin estar amparado por las determinaciones que impone la
Constitución y la Ley.
SÉPTIMO. Por
lo demás, la modificación de la línea de deslinde que postula la parte recurrente
en el tramo 10, concretamente en el vértice DP-42, con un desplazamiento 30 m
hacía el sur, según consta en el plano que se acompaña como documento número 1
a la demanda, no puede ser estimada, pues no se funda en que la franja allí
comprendida no tenga las características físicas de playa --que sería el medio
idóneo para fundamentar una pretensión de nulidad--, sino que, al socaire de la
invocación de los principios de igualdad y proporcionalidad, lo que se pretende
es que la parte de central de las parcelas sean menos estrechas. Además, el
criterio aplicado por la Administración de respetar las construcciones
realizadas no supone una vulneración de la igualdad que se invoca.
Téngase en cuenta, además, que la parte recurrente no discute la concurrencia
en el caso examinado de las características físicas a que alude al Constitución
y la Ley, y que en el presente caso quedan acreditadas por el estudio
geomorfológico de las que se deriva que se haya considerado como «playa» los
terrenos en los que se realizaron unas y otras calicatas, las resoluciones
recurridas señalan que»... el terreno está formado por arenas, con algún
relleno, lo que corrobora las características del terreno...». Y más adelante
las propias resoluciones dejan reseñado un párrafo del apartado 4 del citado
estudio geomorfológico donde se pone de manifiesto que»... Este tipo de curva
granolumétrica obtenida de la totalidad de las muestras extraídas se ajusta
perfectamente al modelo teórico correspondiente a sedimentos formados bajo el
modelo de aporte de sedimentos por deriva litoral remodelado posteriormente por
agentes costeros como el oleaje y el viento.»
Por todo cuanto antecede procede desestimar el presente recurso contencioso
administrativo.
OCTAVO. No se aprecia temeridad o mala fe para la imposición de las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LRJCA.
FALLAMOS
Que desestimando el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de
«Cartagena Parque, S.A.», contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de
13 Mar. 2000,, dictada por el Director General de Costas, por delegación del
Ministro de Medio Ambiente, que aprobó el deslinde de bienes de dominio público
marítimo-terrestre; debemos declarar la expresada Orden Ministerial conforme
con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, de la que se llevara testimonio a los autos de
su razón, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha. Doy fe.