Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 18 de Enero de 2002
Ponente: Teso Gamella,
María del Pilar.
Nº de recurso: 1136/1999
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1287518/2002
DESLINDE. Aprobación de deslinde: procedencia. Inclusión en la delimitación de la playa de las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino. Asimismo, se incluyen las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.
Texto
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de esta Audiencia Nacional el presente recurso núm. 1136/1999, interpuesto por la Procuradora D.ª Sofía Pereda Gil, en nombre y representación de D. Jesús D. G., contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 13 Nov. 1999, que aprobó el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
PRIMERO. Admitido el recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para que deduzca demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 31 Mar. 2000, en el que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso que anule la resolución recurrida por ser contraria a derecho.
SEGUNDO. El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito presentado el día 22 Jun. 2000, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso y se confirme la resolución recurrida por ser conforme a derecho.
TERCERO. Solicitado del recibimiento a prueba, se acordaron y practicaron las pruebas cuyo resultado consta en las actuaciones.
CUARTO. Estimándose
innecesaria la celebración de vista pública, se confirió traslado a las partes
para que formularan sus conclusiones. Presentados los escritos en cumplimiento
de este trámite, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento del día
para su votación y fallo, que finalmente fue fijado para el día 16 Ene. 2002.
Ha sido ponente la Ilma. Sra. D.ª Pilar Teso Gamella.
PRIMERO. Mediante
el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la resolución,
adoptada por Orden Ministerial de 13 Nov. 1999, dictada por el Director General
de Costas, por delegación del Ministro de Medio Ambiente. Concretamente la
Orden recurrida aprobó el deslinde de los bienes de dominio público
marítimo-terrestre del tramo de costa de 8.330 m de longitud, comprendido entre
la Playa Valea y La Espineira, en el término municipal de Barreiros (Lugo). Al
mismo tiempo se ordena la rectificación de las situaciones registrales, y se
otorgar un plazo de un año para solicitar concesión a los titulares que
acrediten encontrarse en alguno de los casos previstos en la Disposición
Transitoria Primera de la Ley de Costas.
Las circunstancias a tener en cuenta en el presente recurso
contencioso-administrativo son, en síntesis, las siguientes: 1. La parte recurrente
es titular de la finca A situada en la playa de Altar o San Cosme. 2. Esta
parcela se encuentra ubicada entre los vértices 129 y 130, y reflejada en el
plano que consta en el volumen 3 de los tomos grises, concretamente en el
página 9. 33, que obra en las carpetas verdes del expediente administrativo. 3.
En la zona donde se encuentran los terrenos de la parte recurrente se había
realizado un deslinde anterior, aprobado por Orden Ministerial de 31 Oct. 1967.
4. La parte recurrente fue citada al acto de apeo del deslinde, y mostró su
disconformidad con el mismo, y presentando también alegaciones.
SEGUNDO. Las
cuestiones suscitadas en el presente recurso contencioso-administrativo, pues
en ellas fundamenta la parte recurrente la pretensión anulatoria que ahora
ejercita, se centran en determinar, de un lado, si en el procedimiento
administrativo se ha producido algún vicio invalidante que configure una causa
de nulidad; y, de otro, si los terrenos de la parte recurrente incluidos en el
deslinde, son o no bienes de dominio público marítimo-terrestre.
Siguiendo un orden lógico, debe comenzarse con la primera de las cuestiones
suscitadas por la parte recurrente en su escrito de demanda que plantea un
defecto de orden formal, cuya concurrencia determina, a juicio de dicha parte
la nulidad del deslinde impugnado. Concretamente, se aduce que no se realizó el
acto de apeo, pues los interesados acudieron a una reunión que se celebró en el
«Tele-Club» de Barreiros, donde se les mostraron los planos y se levanto acta,
pero no se realizó sobre el terreno. Vicio procedimental que, según sostiene la
recurrente, le ha ocasionado indefensión.
TERCERO. El
acto de apeo que viene impuesto por el artículo 22.3 del Reglamento General
para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, aprobado por Real Decreto
1471/1989, consiste en mostrar sobre el terreno la delimitación provisional del
dominio público marítimo terrestre, según dispone el citado artículo 22.3,
levantándose un acta que los afectados pueden firmar de conformidad o
disconformidad. Por tanto, el procedimiento que diseña el expresado reglamento
exige que tenga lugar el apeo y este se realice sobre el terreno.
Pues bien, en el presente caso, se produce una discrepancia entre las partes
procesales no sobre la eficacia invalidante de un defecto de procedimiento,
sino sobre los hechos, es decir, sobre si se ha realizado o no el acto de apeo.
Así, mientras el recurrente sostiene que no se realizó acto de apeo sobre el
terreno objeto de deslinde sino que simplemente hubo una reunión en la que se
exhibieron los planos y se firmo un acta, sin embargo la Administración
sostiene lo contrario, que el apeo se realizo sobre el terreno.
Lo cierto es que consta en el expediente administrativo, concretamente en el
anejo número 3 del volumen I de las carpetas grises, bajo el rótulo
«alegaciones formuladas en relación al deslinde», que el acto de apeo sí se
realizo, pues despues de la comparencia en el punto de encuentro, que duró
hasta las 13.30 h, «la comitiva recorrió el terreno siguiendo las alineaciones
formadas por los hitos (...) el recorrido finalizó a las 16.30 h». Además,
consta igualmente en el expediente administrativo, en el volumen III de las
carpetas grises, las fotografías realizadas durante el acto de apeo. En este sentido,
la resolución recurrida explica en la quinta consideración jurídica, que la
forma en que se realizo el deslinde fue la siguiente. Se cito a todos los
afectados a una reunión en un lugar con capacidad suficiente para ello, se
explico el deslinde, su realidad práctica y se invitó a los asistentes
disconformes a firmar el acta en disconformidad, sin perjuicio de su asistencia
al apeo sobre el terreno que se realizo seguidamente.
Esta Sala considera que el acto de apeo realizado en este caso aunque no es un
modelo del proceder que debe observarse para la realización del apeo, sin
embargo, no puede considerarse que se haya producido un vicio de procedimiento
que haya ocasionado indefensión. Así, aunque se cito a todos los afectado por
el deslinde a una reunión en la que tuvo conocimiento de la delimitación
provisional del dominio público, mediante la exhibición de los planos, y esta
circunstancia por si sola no cumple con la exigencia reglamentariamente
establecida para el apeo, sin embargo lo cierto es que luego se realizo una
comprobación sobre el terreno y los asistentes pudieron a la vista de esa
constatación material alterar el sentido de su firma.
CUARTO. En
todo caso, y con carácter general, los defectos de forma solo determinan la
anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables
para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados, ex
artículo 63.2 de la Ley 30/1992. Pues bien, para que la indefensión tenga la
eficacia invalidante que se pretende, es preciso que no se trate de meras
irregularidades procedimentales, sino de defectos que causen una situación de
indefensión de carácter material, no meramente formal, esto es, que la misma
haya originado al recurrente un menoscabo real de su derecho de defensa
causándole un perjuicio real y efectivo (SSTC 155/1988, de 22 Jul., FJ 4;
212/1994, de 13 Jul., FJ 4; 137/1996, de 16 Sep., FJ 2; 89/1997, de 5 May., FJ
3; 78/1999, de 26 Abr., FJ 2, entre otras). En este sentido, la parte
recurrente en su escrito de demanda no explica de que manera o en que medida la
firma anterior a la comprobación sobre el terreno ha disminuido su derecho de
defensa situándole en un zona de indefensión.
Siendo ello así, de acuerdo con la teoría de la invalidez de los actos
administrativos, la consecuencia del incumplimiento de algún trámite de
procedimiento --en este caso la firma del acta ante de la comprobación sobre el
terreno-- podría configurar un motivo de nulidad relativa o anulabilidad del
citado artículo 63, siempre que, como se acaba de decir, conforme a las
previsiones de apartado 2 del precepto, se hubiere producido indefensión, lo
que no ha sucedido en el presente caso. En efecto, la parte recurrente tanto en
las alegaciones presentadas en el procedimiento administrativo, como en el
presente recurso contencioso administrativo demuestra conocer la delimitación
del dominio público, sin albergar dudas respecto de su delimitación
provisional. QUINTO. La cuestión de fondo suscitada por la parte recurrente
sobre la inexistencia en los terrenos objeto de deslinde de las características
físicas a las que la Ley 22/1988, de Costas anuda el carácter de bienes de
dominio público marítimo-terrestre, requiere una consideración previa sobre los
bienes demaniales a los que se refiere el presente recurso y el alcance que el
deslinde tiene para su determinación.
Son bienes demaniales por naturaleza, por lo que ahora interesa, la zona
marítimo-terrestre y las playas, ex artículo 132.2 de la CE y 3 de la Ley
22/1988, de 28 Jul., de Costas, que forman parte del denominado dominio público
marítimo-terrestre. El régimen jurídico, con la descripción completa, de los
bienes incluidos en de dominio público marítimo-terrestre estatal -- cumpliendo
el mandato contenido en el expresado artículo 132.1 y 2 de la CE-- se contiene
en los artículos 3, 4 y 5 de la expresada Ley de Costas. Y, por lo que ahora
interesa, incluye en el apartado b) del artículo 3.l «la playas o zonas de
depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo
escarpes, bernas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del
mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales», que precisa
el artículo 4.d) del Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley
22/1988, de 28 Jul., de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 Dic.,
la inclusión en la delimitación de la playa de «las cadenas de dunas que estén
en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del
viento marino. Asimismo se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite
que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa
de la costa».
La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia
al dominio público marítimo-terrestre no se produce como consecuencia de su
inclusión en el acto administrativo de deslinde, sino por disposición de la
Constitución o la Ley, de manera que el deslinde se limita a establecer «la
determinación del dominio público marítimo-terrestre (...) ateniéndose a las
características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los
artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley» (artículo 11 de la Ley de Costas). En
este sentido, el artículo 18 del citado Reglamento General para Desarrollo y
Ejecución de la Ley 22/1988, dispone que el deslinde se efectuará «ateniéndose
a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en
los artículos 3°, 4° y 5° de la Ley». Por tanto, las zonas deslindadas integran
ya el dominio público que esta pendiente de su determinación o plasmación
física, y esta labor es precisamente la que realiza el deslinde, mediante la
constatación de la existencia de las características físicas de la zona, en
este sentido artículos 13 de la Ley y 18 del Reglamento.
Acorde con lo expuesto, el deslinde tiene un carácter declarativo y no
constitutivo, y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las
definiciones legales se concretan físicamente sobre un espacio determinado, lo
que conlleva que, en estos casos, adquiera un papel esencial establecer los
elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como
de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el
deslinde recurrido.
SEXTO. La inclusión en el dominio público marítimo-terrestre de los terrenos de
la parte recurrente obedece a que los mismos pertenecen a la playa (artículo
3.1.b/ de la Ley de Costas) que incluye las cadenas de dunas (artículo 4.d/ del
Reglamento), ya veremos de que naturaleza. Así, la Memoria del proyecto de
deslinde, que consta en el volumen I de las capetas grises del expediente
administrativo que por cierto está incompleta pues falta la primera hoja,
señala que entre los puntos 112 a 134 se trata de zona de dunas. Igualmente la
resolución recurrida, respecto del tramo donde se encuentran los terrenos de la
parte recurrente, señala que esta zona forma parte del complejo playa-duna de
Altar, estando constituido su espacio por playas y zonas de depósito de
materiales.
Sostiene la parte recurrente que los terrenos deslindados no pertenecen al
dominio público marítimo terrestre, pues se han incluido zonas de dunas que
tienen vegetación en algunos de sus tramos y que no son necesarias para la
defensa de la playa. Además, se aduce que el cantil en cuya coronación se sitúa
la línea de deslinde no tiene la inclinación precisa para su inclusión en el
expresado dominio público.
Por su parte, la Administración del Estado señala que existe una zona de dunas,
cuya inclusión en el dominio público marítimo terrestre es necesaria para
mantener la estabilidad de la playa.
SÉPTIMO. Los bienes que forman parte del dominio público estatal pueden ser
determinados por el legislador, ex artículo 132.2 de la CE, aunque la propia
Constitución incluye, expresamente y por lo que ahora interesa, a las playas
como pertenecientes a dicho dominio público. El sentido e interpretación que
debe darse a esta realidad física, como ha declarado la STC 149/1991, no puede
ser otro «que el de su valor léxico» o usual, además, el legislador al definir
dichas realidades físicas con mayor precisión que la Constitución, «no puede
ignorar su valor léxico, pero ateniéndose a el, es libre para escoger los
criterios definitorios que considere mas convenientes» (fundamento jurídico
primero.1.A de la expresada sentencia).
Pues bien, la descripción de las playas y realidades asimiladas que establece
la Ley de Costas y su interpretación según el sentido léxico del término,
determina la inclusión en el demanio costero a las zonas de depósitos de materiales,
que el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas equipara a la playa. Las
características físicas de la zona donde se encuentran los terrenos del
recurrente corresponden a una zona de dunas, en algunas zonas con puntos con
vegetación, hasta llegar a un cantil por cuya coronación transcurre la línea de
deslinde. En esta descripción simple coinciden todos los informes técnicos, el
realizado en el expediente administrativo, el aportado por la recurrente con su
escrito de demanda, y el realizado en el presente recurso
contencioso-administrativo. Las contradicciones comienzan cuando se trata de
determinar si las dunas incluidas en el demanio costero están en desarrollo,
desplazamiento o evolución, y si las fijadas por la vegetación con necesarias
para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa, como
dispone el artículo 4.d) del Reglamento citado.
OCTAVO. En el presente caso, la valoración del conjunto de la prueba practicada
y los informes que obran en el expediente administrativo y en el presente
recurso, revelan que los terrenos afectados por el deslinde recurrido
pertenecen al dominio público marítimo-terrestre. Veamos cuales son las
razones.
La descripción de las realidades físicas de los terrenos afectados por el
deslinde que se realiza en el «Informe geomorfológico del litoral» (anejo
número 6 del expediente administrativo), con las fotografías que incluye,
revela que las dunas incluidas en el deslinde son necesarias para mantener la
estabilidad de la playa y la defensa de la costa, pues las variaciones que ha
sufrido la zona debido a la construcción de un dique, y la existencia de un
canal cercana «lógicamente afectaran a la dinámica y extensión de las playas
adyacentes ya que el crecimiento de las zonas dunares está en relación directa
con el incremento en anchura de las playas como suministro de arenas a las
dunas». Igualmente, respecto de la trascosta se señala que «las arenas de la
trasplaya tienen características semejantes a las del intermareal». Por lo que
se concluye en el expresado informe que «para la defensa de este tramo de costa
de la erosión marina es necesario preservar las dunas, de forma que el
intercambio de arenas playa-duna y duna-playa se restablezca, lo que sería
necesario la recuperación íntegra de las dunas», concluyendo que «el límite
natural de la costa de este tramo de litoral está indicado por la culminación
de los acantilados, al menos hasta donde es evidente que por su morfología es
consecuencia del ataque del oleaje, o bien por el alcance hacia tierra de los
depósitos de duna litoral» (página 35 del citado informe geomorfológico, y 36
respecto de la playa de Altar o San Cosme).
La existencia de dunas hasta el cantil se aprecia en la fotografías que se
encuentran en el informe geomorfológico, y también en las fotografías que
incluye en informe acompañado con el escrito de demanda. Dichas fotografías no
revelan, ni podrían hacerlo, si dichas dunas son necesarias para mantener la
estabilidad de la playa o la defensa de la costa, pero esta es precisamente la
conclusión a que llega el informe geomorfológico de tanta cita, pues este
informe explica de forma razonada y convincente, como ya se ha hecho mención en
el párrafo anterior, las razones por las que llega a las conclusiones
contenidas en la parte final de su informe y que se han trascrito parcialmente
también en el párrafo anterior.
NOVENO. Por lo demás, la fijación de la línea de deslinde que transcurre en la
coronación del cantil y no en la base, como señala la recurrente que debió
hacerse, obedece a los criterios anteriormente expuestos en las conclusiones
del informe geomorfológico. Respecto de si la verticalidad del cantil es o no
superior a los 60 grados sexagesimales que exige el artículo 6.3 del
Reglamento, debe señalarse que si bien es cierto que el informe pericial
realizado en el presente recurso contencioso administrativo señala que la
verticalidad del citado cantil es de 58 grados sexagesimales, sin embargo no es
explica de forma convincente y razonada la forma en que se realizado la medición,
y si el promedio coincide con dichos grados debió determinarse la verticalidad
mayor y menor del cantil. Y esto es así, al tratarse de un cantil en el que las
fotografías revelan una considerable verticalidad, y cuando en otro informe, el
que figura en el expediente administrativo, cuando se refiere a los acantilados
de la Playa de Altar recoge una verticalidad superior a los 60 grados
sexagesimales.
Por todo cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso
administrativo interpuesto contra el deslinde impugnado, pues teniendo en la
naturaleza y la finalidad del deslinde, así como la constatación física de los
bienes objeto del mismo que se infiere del expediente administrativo y de la
prueba practicada, esta Sala considera que los terrenos deslindados, a que se
refiere el presente recurso, son bienes de dominio público marítimo-terrestre
estatal.
DÉCIMO. No se aprecia temeridad o mala fe para la imposición de las costas
procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LRJCA.
FALLAMOS
Que desestimando el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D.
Jesús D. G., contra la Orden Ministerial de 13 Nov. 1999, dictada por el
Director General de Costas, por delegación del Ministro de Medio Ambiente, de
aprobación del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre,
debemos declarar la expresada resolución conforme con el ordenamiento jurídico,
en lo que se refiere a los terrenos de la parte recurrente. No se hace
imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, de la que se llevara testimonio a los autos de
su razón, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha. Doy fe.