Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 15 de Marzo de 2002
Ponente: Teso Gamella,
María del Pilar.
Nº de recurso: 768/1999
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1288123/2002
DESLINDE. Aprobación de deslinde de bienes del dominio público marítimo terrestre: procedencia. La inclusión en el dominio público de los terrenos de la actora obedece a que se encuentran situados en un acantilado. La verticalidad media de la zona donde se encuentran las parcelas forma un ángulo superior a los 60 grados sexagesimales exigidos.
Texto
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de esta Audiencia Nacional el presente recurso núm. 768/1999, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D.ª Isabel Julia Corujo, en nombre y representación de D. Manuel C. R., D.ª Gabriela y D. Ignacio A. F. y D.ª Louise E. P., contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 30 Abr. 1999, que aprobó el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.
PRIMERO. Admitido el recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para que deduzca demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 24 Mar. 2000, en el que tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso que anule la resolución recurrida por ser contraria a derecho.
SEGUNDO. El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito presentado el día 17 Nov. 2000, en el que tras exponer los hechos Y fundamentos de derecho que estimó oportunos, solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso y se confirme la resolución recurrida por ser conforme a derecho.
TERCERO. Solicitado del recibimiento a prueba, se acordaron y practicaron las pruebas cuyo resultado consta en las actuaciones.
CUARTO. Estimándose
innecesaria la celebración de vista pública, se confirió traslado a las partes
para que formularan sus conclusiones. Presentados los escritos en cumplimiento
de este trámite, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento del día
para su votación y fallo, que finalmente fue fijado para el día 13 Mar. 2002.
Ha sido ponente la Ilma. Sra. D.ª Pilar Teso Gamella.
PRIMERO. Mediante
el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la resolución
adoptada por Orden Ministerial de 30 Abr. 1999, dictada por el Director General
de Costas, por delegación del Ministro de Medio Ambiente que aprobó las actas
levantadas los días 25, 26, 29 y 30 Mar. 1993, y 14, 15, 16, 19, 20, 22, 23, 26
y 27 Abr. 1993 y los planos en los que se define el deslinde de los bienes de
dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 40.822 m de
longitud, del término municipal de Andratx, Mallorca (Islas Baleares), con
excepción del tramo de costa denominado «Camp de Mar».
Las circunstancias a tener en cuenta en el presente recurso
contencioso-administrativo son, en síntesis, las siguientes: 1. Los recurrentes
son propietarios de tres fincas --parcelas A, B y C-- en Andratx, situadas
entre los hitos 50 a 53. Así, aún cuando la parte recurrente señala en el hecho
segundo de su escrito de demanda que las parcelas de los recurrentes se
encuentran emplazadas entre los hitos 50 a 56, lo cierto es que el deslinde que
ahora se recurre, por lo que ahora interesa, alcanza hasta el hito 53, según
consta en el propia resolución recurrida, ya que desde el hito 53 a 70 «l el
deslinde de este tramo se ha realizado, debido a su complejidad, en expediente
diferente» (folio 8 del acto administrativo recurrido). 2. Las citadas parcelas
son colindantes y, se encuentran situadas en los planos 3 y 4, que obran en la
caja 3, tomos IX a XII del expediente administrativo. 3. En esta zona se habían
realizado deslindes con anterioridad. Concretamente, en los años 1960, 1965,
1966, 1967 y 1970, todos anteriores a la vigente Ley de Costas --Ley 22/1988,
de 28 Jul. 4. La parte recurrente fue citada al acto de apeo del deslinde, cuyo
acta firmó en disconformidad con el nuevo deslinde, presentando alegaciones y
aportando un informe técnico de un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.
SEGUNDO. Las
cuestiones suscitadas en el presente recurso contencioso-administrativo, pues
en ellas fundamenta la parte recurrente la pretensión anulatoria que ahora
ejercita, se centran en determinar, de un lado, si en el procedimiento
administrativo se ha producido algún vicio invalidante que configure una causa
de nulidad del acto administrativo recurrido; y, de otro, si los terrenos de la
parte recurrente incluidos en el deslinde, son o no bienes de dominio público
marítimo-terrestre.
Siguiendo un orden lógico, debe comenzarse por los motivos de orden formal
aducidos por la parte recurrente en su escrito de demanda, y que se concretan
en que los planos sometidos a información pública no llevaban firma de técnico
superior, por lo que se considera que ha sido vulnerado el artículo 47.c) de la
Ley de Procedimiento Administrativo, LPA, y en la falta de justificación del
deslinde que ahora se recurre.
TERCERO. Las
causas de nulidad plena de los actos administrativos se relacionan en el
artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, LRJPAC, que deroga en este punto a la
vieja LPA. Pues bien, esta LRJPAC sanciona con la nulidad de pleno derecho, por
lo que ahora importa, haber prescindido total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido (letra e/ del expresado artículo 62.1).
Ahora bien, para que el acto administrativo adolezca de invalidez por esta
causa no basta cualquier defecto acaecido en el procedimiento, sino que es
preciso que se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento
establecido o que el defecto fuera de tal naturaleza que se equiparara su
ausencia a la del propio procedimiento. En este sentido, la jurisprudencia del
Tribunal Supremo ha declarado que cualquier vicio u omisión producido en el
procedimiento administrativo no da lugar a una nulidad absoluta o de pleno
derecho, de acuerdo con lo que establecía el artículo 47.c) LPA y el 62.e) de
la Ley 30/1992, esto es, no equivale a «prescindir total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido.»
Acorde con dicha doctrina, en el procedimiento administrativo precedente no se
ha producido ningún vicio de tal naturaleza que puede equipararse a la ausencia
de procedimiento. En efecto, el vicio que se denuncia --la falta de firma de
los planos por el técnico superior--, por su propia naturaleza, no puede
equipararse a una ausencia de procedimiento, y no puede, por tanto, tener la
eficacia invalidante que se pretende como causa de nulidad plena. Además,
tampoco la tendría como causa de anulabilidad, ex artículo 63.2 de la LRJPAC,
toda vez que la parte recurrente no explica si la ausencia de firma le ha
ocasionado algún perjuicio, le ha inducido a confusión o le ha impedido conocer
la delimitación del deslinde recurrido. Dicho de otra forma, la recurrente no
ha concretado la repercusión que ha tenido la expresada ausencia de firma sobre
su derecho de defensa. Por ello, esta Sala echa en falta que no se relacione la
expresada ausencia con un perjuicio real derivado de la misma, aludiendo, v.
gr., a una disconformidad entre los distintos planos que le pudiera haber
creado cierta confusión, ni sobre ninguna otra circunstancia que hubiera
menoscabado su derecho de defensa.
CUARTO. El
segundo motivo que se aduce en el escrito de demanda, y que se alega con un
doble carácter, como defecto formal y como cuestión de fondo, es la falta de
justificación del deslinde recurrido.
Concretamente, la parte recurrente sostiene, en su escrito de demanda, que no
se ha justificado el deslinde recurrido, por lo que «los particulares no pueden
conocer los criterios por los cuales se guía la Administración». En este
sentido, la parte recurrente cita el informe de un ingeniero de caminos,
canales y puertos, que aportó ella misma en el procedimiento administrativo de
deslinde, que señala que «no se ha encontrado en la documentación examinada en
la Demarcación de Costas, datos o referencias que fundamenten el deslinde
realizado, lo que permite creer que el citado deslinde se ha fijado de forma
aleatoria».
Por su parte, la Administración del Estado, después de relacionar el contenido
del expediente administrativo, señala que en el mismo se contiene la memoria
donde aparece justificado el deslinde que ahora se impugna.
QUINTO. La
justificación del deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre
es una exigencia esencial, ex artículo 24.1.a) del Reglamento General para
desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto
1471/1989, de 1 Dic., en los procedimientos de esta naturaleza. Se trata de
constatar las razones por las que la línea de deslinde es la propuesta, y en
consecuencia cual es la realidad física de la zona que determina el trazado de
la expresada línea de delimitación.
Pues bien, en el presente caso la justificación del deslinde se encuentra en
las nuevas definiciones de realidades físicas que la Ley de Costas de 1988
considera pertenecientes al demanio público marítimo-terrestre, pues los
deslindes realizados en la isla, a que se ha hecho mención en el fundamento
primero, son todos anteriores a la citada Ley de Costas. Así, esta nueva Ley de
1.988 demandaba constatar la realidad física de la zona para ver si la misma se
encontraba incluida o no en el concepto de dominio público que fijaba la
expresada Ley.
En este sentido la Memoria que obra en el expediente administrativo (en la caja
2) señala, con carácter general, que «aprobada la Ley 22/1988, de 28 Jul., de
Costas, la Demarcación de Costas de Baleares comienza los trabajos necesarios
para deslindar el litoral balear conforme a las definiciones contenidas en la
misma». Concretamente, en la tramo de costa donde se encuentran ubicadas las
fincas de los recurrentes se señala en la Memoria - bajo el título «descripción
del tramo y justificación del deslinde» (apartado I.1.2)- que «la costa es
rocosa baja, con cotas de unos 10 m, formada por calcarenitas y margocalizas
con eolianitas que se adosan sobre el acantilado primitivo, las pendientes se
suavizan con respecto a las de la zona anterior. El deslinde coincide con el
antiguo entre los hitos 35 y 45. A partir de aquí, y hasta el hito 53 sufre
variaciones de un máximo de 5 m en horizontal debidas a la pendiente existente
y a la baja cota del deslinde antiguo, que es sobrepasado por el oleaje».
Por su parte, la resolución recurrida señala que desde el hito 1 al 53 nos
«encontramos en una zona de acantilado en el que ha sido necesario modificar,
en parte, el deslinde antiguo con objeto de situar la nueva línea de deslinde
en la coronación de los acantilados sensiblemente verticales, tal y como se
dispone en el artículo 4.4 de la Ley de Costas». Por tanto, en la Memoria del
proyecto de deslinde y en la resolución administrativa se contienen las razones
esenciales por las que se realiza el nuevo deslinde de los bienes de dominio
público marítimo-terrestre, por lo que el deslinde impugnado se encuentra
justificado.
SEXTO. No
puede olvidarse, a estos efectos, que la indefensión que se aduce, cuando se
alega en el escrito de demanda el desconocimiento de los criterios seguidos por
la Administración para trazar la línea de deslinde, no puede ser esgrimida con
éxito para fundamentar la nulidad del deslinde recurrido, pues para que la
indefensión alegada tenga la eficacia invalidante que se pretende, es preciso
que se trate de defectos que causen una situación de indefensión de carácter
material, esto es, que la misma haya originado al recurrente un menoscabo real
de su derecho de defensa causándole un perjuicio real y efectivo (SSTC
155/1988, de 22 Jul., FJ 4; 212/1994, de 13 Jul., FJ 4; 137/1996, de 16 Sep.,
FJ 2; 89/1997, de 5 May., FJ 3; 78/1999, de 26 Abr., FJ 2, entre otras). Y, en
el presente caso, la parte recurrente dio muestras, en las alegaciones
realizadas en el procedimiento administrativo, de conocer las razones por las
que sus terrenos eran considerados como dominio público marítimo-terrestre, y
por ende, incluidos en el deslinde recurrido, por lo que no se ha colocado a
dicha parte en una situación en que haya visto mermados sus posibilidades de
defensa y reacción frente a la actividad administrativa de deslinde.
Por lo demás, si bajo el motivo de la falta de justificación del deslinde se
pretende señalar que las características físicas de la finca de los recurrentes
no esta incluida en las descripciones que establecen los artículos 3, 4 y 5 de
la Ley de Costas, esta cuestión es la cuestión de fondo que seguidamente
veremos.
SEPTIMO. La
cuestión de fondo suscitada por la parte recurrente sobre la inexistencia en
los terrenos objeto de deslinde de las características físicas a las que la Ley
22/1988, de Costas anuda el carácter de bienes de dominio público
marítimo-terrestre, requiere una consideración previa sobre los bienes
demaniales a los que se refiere el presente recurso y el alcance que el
deslinde tiene para su determinación.
Son bienes demaniales por naturaleza, por lo que ahora interesa, la zona
marítimo-terrestre y las playas, ex artículo 132.2 de la CE y 3 de la Ley
22/1988, de 28 Jul., de Costas, que forman parte del denominado dominio público
marítimo-terrestre. El régimen jurídico, con la descripción completa, de los
bienes incluidos en de dominio público marítimo-terrestre estatal -- cumpliendo
el mandato contenido en el expresado artículo 132.1 y 2 de la CE-- se contiene
en los artículos 3, 4 y 5 de la expresada Ley de Costas. Y, por lo que ahora
interesa, incluye en el artículo 4.4 «los acantilados sensiblemente verticales,
que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo
terrestre». Igualmente, el Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la
Ley de Costas --artículo 5.4-- incluye en el demanio costero los acantilados
con dichas características.
La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia
al dominio público marítimo-terrestre no se produce como consecuencia de su
inclusión en el acto administrativo de deslinde, sino por disposición de la
Constitución o la Ley, de manera que el deslinde se limita a establecer «la
determinación del dominio público marítimo-terrestre (...) ateniéndose a las
características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los
artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley» (artículo 11 de la Ley de Costas). En
este sentido, el artículo 18 del citado Reglamento General para Desarrollo y
Ejecución de la Ley 22/1988, dispone que el deslinde se efectuará «ateniéndose
a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en
los artículos 3°, 4° y 5° de la Ley». Por tanto, las zonas deslindadas integran
ya el dominio público que esta pendiente de su determinación o plasmación
física, y esta labor es precisamente la que realiza el deslinde, mediante la
constatación de la existencia de las características físicas de la zona, en
este sentido artículos 13 de la Ley y 18 del Reglamento.
Acorde con lo expuesto, el deslinde tiene un carácter declarativo y no
constitutivo, y consiste en la operación jurídica en virtud de la cual las
definiciones legales se concretan físicamente sobre un espacio determinado, lo
que conlleva que, en estos casos, adquiera un papel esencial establecer los
elementos de orden fáctico sobre los que se sustenta la condición del bien como
de dominio público y, por ende, la legalidad o no de su inclusión en el
deslinde recurrido.
OCTAVO. La
inclusión en el dominio público marítimo-terrestre de los terrenos de la parte
recurrente obedece a que los mismos se encuentran situados en un acantilado,
según se desprende de la justificación que consta en la Memoria y la motivación
de la propia resolución recurrida, a las que se ha hecho mención en el
fundamento quinto. Veamos si los terrenos incluidos en el deslinde están sobre
un acantilado de los que forman parte del dominio público marítimo terrestre.
Sostiene la parte recurrente que los terrenos deslindados no pertenecen al
dominio público marítimo terrestre, pues «el terreno es totalmente uniforme
antes y después del hito 51, por lo que los planos del acantilado y de la
ribera del mar no pueden formar nunca un ángulo como el grafiado en el plano de
deslinde». Señala la recurrente que la altura máxima teórica a la que llegan
las olas a romper es de 3,80 m, coincidente con las cotas del deslinde aprobado
en 1964, y esta cota debe ser la que defina el límite interior del dominio
público marítimo terrestre.
Por su parte, la Administración del Estado señala que existe un acantilado y
que la inclinación del mismo debe medirse desde el plano horizontal que se
sitúa en el punto donde alcanza el oleaje en los mayores temporales conocidos,
si el acantilado está en contacto con la zona marítimo terrestre, como en este
caso, que forma parte de la ribera del mar (artículo 3.1.a/ de la Ley de
Costas), y que las mediciones a que alude la parte recurrente no resultan
fiables, al no tener en cuenta los criterios legalmente establecidos para su
correcta determinación.
NOVENO. La
inclusión en el dominio público marítimo terrestre de los acantilados sensiblemente
verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público
marítimo terrestre, hasta su coronación, ex artículos 4.4 de la Ley de Costas y
5.4 del Reglamento, comprende a todos aquellos «cuyo parámetro, como promedio,
pueda ser asimilado a un plano que forme un ángulo con el plano horizontal
igual o superior a 60 grados sexagesimales», en esta medición se incluyen «las
bermas o escalonamientos existentes antes de su coronación» (artículo 6.3 del
Reglamento).
A tenor de la expresada regulación resulta que la verticalidad de los
acantilados debe medirse en función de los siguientes criterios. En primer
lugar, debe tomarse un plano horizontal con el que formar el ángulo, este plano
será el que esté en contacto con el mar o con el domino público marítimo
terrestre, es decir, la zona marítimo terrestre que forma parte de la ribera
del mar, ex artículo 3.1.b) de la Ley de Costas, de ahí la polémica sobre la
fijación de la cota que alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos,
respecto de la cual baste decir que el criterio establecido en la Ley de 1988
«los mayores temporales conocidos», tomado en consideración, es mas amplio al
contenido en la anterior Ley de 1969 «las mayores olas en los temporales
ordinarios». En segundo lugar, la verticalidad debe determinarse como promedio,
es decir, no tomando un punto o puntos concretos del terreno, sino el promedio
de todos ellos. Y, finalmente, el ángulo que se forme debe ser igual o superior
a 60 grados sexagesimales.
Pues bien, en el presente caso la verticalidad del acantilado cuya inclusión en
el demanio costero se impugna, y que afecta a una zona de terreno que en su
punto máximo se extiende a cinco metros en comparación con el deslinde
anterior, supera, a juicio de esta Sala, la verticalidad prevista en el
artículo 4.4 de la Ley de Costas y 6.3 del Reglamento. Veamos cuales son las
razones para llegar a esta conclusión.
DECIMO. Las
mediciones realizadas por los técnicos de la Administración, y que se plasman
en los planos que obran en la caja 3 del expediente administrativo, revelan que
la verticalidad de la zona donde se encuentran las parcelas de los recurrentes
forma un ángulo superior a los 60 grados sexagesimales. Mediciones que han
seguido los criterios a los que antes se ha hecho mención.
Por su parte los recurrentes en apoyo de su tesis sobre la escasa verticalidad
del acantilado que «en ningún caso (...) rebasa los 45º", aportaron la vía
administrativa un informe técnico realizado por un ingeniero de caminos, canales
y puertos en el que consta que la «pendiente de terreno comprendido entre la
ribera del mar erróneamente definida y el límite del dominio público fijado
vemos que en ningún caso el ángulo que forma con el plano horizontal trazado
por aquella rebasa los 45º, lejos de los 60º que fija la Ley para tener
consideración de acantilado. Solamente en la proximidad del hito 51 y por el
error que hace coincidir la ribera del mar con el final del acantilado el
ángulo ficticio de terreno es de 59º". Igualmente, en el informe pericial,
realizado en el presente recurso a propuesta de la parte recurrente, alcanza
como conclusión que los acantilados incluidos en el dominio público marítimo
terrestre no son «sensiblemente verticales» (conclusión segunda del citado
informe), por lo que «debe ser mantenido sin modificación alguna» el deslinde
aprobado por Orden Ministerial de 24 Ene. 1964 (conclusión tercera).
Ahora bien, estas conclusiones que alcanza el informe pericial sobre la
verticalidad del acantilado, se han obtenido al fijar el promedio del mismo, en
base a diversos puntos señalados por la propia parte recurrente, según
manifiesta el perito en el acta de ratificación a preguntas del Abogado del
Estado. Esta fijación de los puntos para averiguar la media de inclinación
resulta especialmente relevante en un caso como el ahora examinado, en el que
el propio informe pericial aportado por la parte recurrente en el procedimiento
administrativo, al que antes se ha hecho mención, reconoce en algún punto una
verticalidad de 59 grados.
Igualmente, respecto del reportaje fotográfico que se incluye en su informe
(anexo núm. 6), el perito, a tenor de sus manifestaciones en el acta de
ratificación realizada el 23 Nov. 2001, declara que ingnora desde qué lugar han
sido sacadas dichas fotografías. Todo lo cual conduce a esta Sala a considerar
que no puede entenderse desvirtuadas las mediciones realizadas por la
Administración del Estado en los planos que obran en el expediente
administrativo.
Por todo cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso
administrativo interpuesto contra el deslinde impugnad pues, a juicio de esta
Sala, los terrenos deslindados, a que se refiere el presente recurso, son
bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal.
UNDÉCIMO. No se aprecia temeridad o mala fe para la imposición de las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LRJCA.
FALLAMOS
Que desestimando el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Manuel
C. R., D.ª Gabriela y D. Ignacio A. F. y D.ª Louise E. P., contra la Orden del
Ministro de Medio Ambiente de 30 Abr. 1999, dictada por el Director General de
Costas, por delegación del Ministro de Medio Ambiente, debemos declarar la
expresada resolución conforme con el ordenamiento jurídico, en lo que se
refiere a los terrenos de la parte recurrente. No se hace imposición de costas.
Así por ésta nuestra sentencia, de la que se llevara testimonio a los autos de
su razón, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha. Doy fe.