Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 11 de Enero de 2002
Ponente: García Gonzalo,
Tomás.
Nº de recurso: 1188/1998
Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY JURIS: 1289313/2002
DESLINDE. Aprobación de deslinde: procedencia. No existe precepto normativo que exija un estudio de impacto ambiental para efectuar un deslinde. La existencia de deslindes anteriores no impide efectuar uno nuevo de acuerdo con la nueva normativa. El hecho de que se efectúe una determinada clasificación urbanística, no impide aplicar el régimen de protección costera.
Texto
La Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso administrativo número 1188/98, interpuesto por D. ANTONIO M. R. y otros, todos ellos representados por el Procurador de los Tribunales D.ª Elisa Hurtado Pérez y asistidos del Letrado D. Francisco Luque Mateo, contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 28 Abr. 1988 referente a deslinde del dominio público marítimo terrestre, en el término municipal de Berja; habiendo sido parte en las presentes actuaciones, además del actor, la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.
PRIMERO. Interpuesto
el recurso, previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte
actora para que en el término de veinte días formalizase la demanda, lo que
llevó a efecto mediante escrito presentado el 13 Dic. 1999 en el que, tras
exponer los hechos y fundamentos de derecho que estima aplicables, recaba
sentencia por la que se anule y deje sin efecto la resolución administrativa
impugnada, con imposición de costas a la parte demandada.
SEGUNDO--El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito
presentado el día 16 Mar. 2000 en el que, tras los exponer los hechos y
fundamentos de derecho que estima aplicables, solicita el dictado de sentencia
por la que se desestime el recurso.
TERCERO--Acordado por auto de 22 Nov. 1999 el recibimiento del recurso a
prueba, a instancia de la parte demandante, se practicó la documental propuesta
y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se confirió
traslado a las partes para que por su orden presentaran escrito de
conclusiones, trámite que han evacuado.
CUARTO--Se ha señalado para la votación y fallo el día once del presente mes y
año, en cuya fecha ha tenido lugar.
Ha sido PONENTE el Magistrado Ilmo. Sr. D. Tomás García Gonzalo, quien expresa
el parecer de la Sala.
PRIMERO. Se
interpone el presente recurso contencioso administrativo contra la resolución
del Ministerio de Medio Ambiente de 28 Abr. 1998 por la que se aprueba el Acta
de 27 Oct. 1995 y los Planos de febrero de 1997, en los que se define el deslinde
de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos
2716 m de longitud, correspondiente al término municipal de Berja (Almería), y
ordena al Servicio de Costas del Departamento en Almería que inicie las
actuaciones conducentes a rectificar las situaciones jurídicas registrales
contradictorias con el deslinde aprobado, otorgando el plazo de un año para
solicitar la correspondiente concesión a aquellos titulares de terrenos que
pudieran acreditar su inclusión en alguno de los supuestos contemplados en la
Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas.
Recoge el escrito de demanda en primer lugar, bajo el epígrafe «Vicios o
infracciones procedimentales», una serie de defectos: Que el expediente
aportado incumple la Ley, por cuanto no está completo, no se encuentra foliado,
ni incluye el índice preceptivo. El estudio geomorfológico solo ha sido
aportado al primer volumen de la memoria; No se le ha dado audiencia a la
Confederación Hidrográfica del Sur, cuando dicho Organismo es competente en
estos terrenos al existir la Rambla de Balanegra, y en tal sentido se menciona
en la Memoria del Estudio Geomorfológico; Omisión del informe de la Consejería
de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía; Inexistencia de audiencia en el expediente
a la Entidad Local Menor de Balanegra, a la que pertenecen los terrenos objeto
de deslinde y, por último, incumplimiento por parte de la administración del
estudio de Impacto Ambiental.
Como razones de fondo, arguye la innecesariedad de modificación del límite
consolidado, ya que no existe elemento fáctico, físico u objetivo que haga
necesario modificar el límite consolidado, contemplado en los instrumentos de
ordenación y planificación y que respeta el deslinde establecido por la Orden
Ministerial de 10 Dic. 1995, incluso que ocurre lo contrario ya que cada vez
existe más superficie de playa, y cada vez hay más distancia entre el rompeolas
y el límite de las edificaciones o el límite de la edificación planificada;
haciendo referencia genérica a la naturaleza de los terrenos. Mantiene el
criterio del respeto a la ordenación territorial y urbanística vigente y a la
riqueza patrimonial existente. Termina invocando inexistencia de elementos
físicos o técnicos-objetivos que justifiquen la determinación de un límite
distinto del actual, de modo que ni constan ni conoce las razonas que han
llevado al servicio a modificar el deslinde anterior.
A las pretensiones de la demanda se opone el abogado del Estado en su escrito
de contestación a la demanda. Primeramente detalla el contenido del expediente
administrativo, una vez que lo ha ordenado tras haber dispuesto del mismo la
parte actora con ocasión de formalizar la demanda, y prosigue debatiendo la
demanda, con unos argumentos sustancialmente compartidos por la Sala.
SEGUNDO--Antes de entrar a analizar las cuestiones que se suscitan en autos,
conviene recordar que, como esta Sala viene recogiendo en reiteradas
sentencias, el deslinde administrativo, ya en la Ley 22/1988, de 28 Jul., ya en
la Ley 28/69, de 26 Abr., como antes en el R.D. de 19 Ene. 1928, o en la Ley de
7 May. 1880, es una actuación administrativa de materialización física del
dominio público, determinando y configurando sobre el terreno las pertenencias
demaniales en función de su definición legal; es un acto de imperio de defensa
del dominio público que no implica el ejercicio de una potestad discrecional,
ni a secas ni el con el calificativo de «técnica», antes el contrario es una
operación jurídica que lleva las definiciones legales a su plasmación física
tramo a tramo, de ahí que el desacuerdo con el hecho no deba parapetarse en
fuertes imputaciones retóricas o en la mera invocación de derechos dominicales,
sino en una diligente actividad probatoria que evidencia la errónea actuación
administrativa y así lleve cumplidamente al ánimo de la Sala el convencimiento
de que la concreta porción de terreno ribereño ocupado por los recurrentes no
es pertenencia demanial ni conforme a la Ley 28/69, ni conforme a la Ley 22/88,
eso sin olvidar que no pudiendo discutirse a propósito de dichos actos
cuestiones de índole dominical lo propio será, aparte del aspecto jurídico
técnico antes expuesto, enjuiciar la bondad del procedimiento seguido por la
Administración.
Además, la impugnación de este tipo de operaciones de deslinde de dominio
público y de su resolución aprobatoria con frecuencia viene referida a
actuaciones sobre un espacio físico de considerable extensión, de tal suerte
que distintos espacios o tramos pueden no merecer la misma consideración
jurídica, con la posibilidad de que concurran a la impugnación en un único o en
distintos procesos diferentes interesados, cada uno con sus propios argumentos
de fondo y forma y la resolución que se dicte habrá de serlo en función de
tales argumentos y en íntima conexión con el interés concreto de cada uno, lo
que puede llevar a una aparente contradicción de sentencias porque en una se
puede declarar conforme a derecho el acto recurrido y en otra anularlo, cada
una de ellas por sus específicas razones y en función de los intereses también
específicos puestos en juego. Quiere esto decir que salvo la estimación de
defectos formales que generen nulidad radical del acto en su totalidad, y que
afectaría a todo el proceso del deslinde y a la resolución en bloque, un mismo
acto puede ser parcialmente contrario a derecho para uno y plenamente conforme
para otro según razones concretas.
Respecto a las exigencias procedimentales, esta Sala viene manteniendo que la
infracción de normas procedimentales puede graduarse de una triple forma en
cuanto que puede dar lugar a un motivo de nulidad de pleno derecho por omisión
total y absoluta de trámites esenciales (cf. art. 62.1.e) de la Ley 30/92) o,
si se está ante un procedimiento sancionador, por participar de la indefensión
prevista en el art. 24.1 de la Constitución en relación con los diferentes
contenidos del párrafo 2 (art. 62.2.a) ); fuera de ese supuesto la indefensión
puede constituir un simple motivo de mera anulabilidad (art. 63.2 in fine) o
bien, como última manifestación, puede dar lugar a una mera irregularidad no
invalidante ya que por tratarse de una simple infracción de tipo formal y no
real o material es susceptible de subsanación bien sea en vía administrativa
previa o bien por los propios trámites del proceso judicial; en consecuencia,
fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho solo tienen alcance
anulatorio aquellas infracciones del procedimiento que hayan dejado al
interesado en una situación de indefensión real o material por dictarse una
resolución contraria a sus intereses sin haber podido alegar o no haber podido
probar.
TERCERO--Concretándonos al deslinde objeto de autos, señalar que el recurso es
similar al seguido también por esta Sala, número 1188/98, referido al mismo
acto administrativo e intervención de los mismos profesionales, y que terminó
en sentencia de 12 May. 2000, de la que resulta aplicable gran parte de su
argumentación.
Comenzamos por los denominados Defectos procedimentales. Aplicando la doctrina
expuesta en el Fundamento precedente, la Sala, del examen detenido del
expediente administrativo, advierte que se han cumplido todos los trámites
exigidos por la Ley y el Reglamento de Costas. Las deficiencias apuntadas de
estar incompleto, no estar foliado y no incluir el índice, podrán suponer un
mayor esfuerzo para combatirlo pero en modo alguno conllevan su nulidad. Si la
parte considera que faltan documentos necesarios ha debido solicitar su
aportación, o razonar de que modo lo aportado no es suficiente para la defensa
de sus intereses. La falta de numeración en los folios y del índice de
documentos, supondrá igualmente un mayor esfuerzo al elaborar la oposición, y
efectivamente constituye una obligación de la administración cumplir todas las
exigencias que recoge la normativa, mas tampoco se razona en que modo de ello
ha podido derivarse indefensión, que la Sala no aprecia.
Respecto a no haber dado audiencia a la Confederación Hidrográfica del Sur, tal
audiencia no viene exigida por la normativa reguladora del deslinde. En cuanto
a la omisión del informe de la Junta de Andalucía y de la Entidad Local Menor
de Balanegra, en el Antecedente de Hecho III de la resolución impugnada se
indica que se recabó informe de la Consejería de Obras Públicas y Transportes
de la Junta de Andalucía, que informó favorablemente la delimitación propuesta,
sin que la parte haya solicitado nada al respecto. El informe a la Entidad
Local no viene establecido en la Ley 22/88 de Costas, ni en su Reglamento, y el
informe se solicitó del Ayuntamiento al que pertenece la Entidad Local, quien
informó oportunamente. En todo caso habría de ser la Entidad Local la que
suscitara la conveniencia de ser oída, sin que un tercero pueda invocar vicios
en los actos de comunicación con persona determinada, ya que solo el omitido ha
podido verse abocado a una situación de indefensión.
Lo relativo al estudio geomorfológico entra a formar parte de la serie de
documentos y estudios que resultan procedentes para acreditar la bondad de la
línea de deslinde finalmente aceptada.
Para terminar con este apartado, no existe precepto normativo que exija Estudio
de Impacto Ambiental para llevar a cabo un deslinde. Lógica consecuencia de la
carencia de efectos negativos que el expediente de deslinde origina en el Medio
Ambiente.
CUARTO--Respecto a la denunciada innecesariedad de modificación del deslinde
anterior, decir que la existencia de deslindes anteriores no constituye óbice
para llevar a cabo el nuevo deslinde seguido de acuerdo con la nueva normativa.
Por contra, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988 prevé tal
supuesto, y como se deduce de los artículos 11 y siguientes del texto con la
potestad de deslinde la Administración lo que hace es proteger el demanio
marítimo terrestre definiendo tramo a tramo cuales son sus pertenencias, y ello
al margen de que en los últimos tiempo se haya, o no, producido una
modificación geológica de los terrenos deslindados, es decir presente, o no,
características de estabilidad.
En todo caso, en el Antecedente I de la resolución impugnada se recoge que la
Dirección General de Costas autorizó el 4 Mar. 1994 la incoación del expediente
de deslinde, y precisa que en dicho tramo de costa existía un deslinde aprobado
por O.M. de 10 Dic. 1965 que es incompleto, al no incluir todos los bienes de
dominio público marítimo-terrestre definidos en la Ley de Costas de 1988. Por
último, si es posible llevar a cabo un nuevo deslinde, justificada la
procedencia, será la naturaleza del terreno la que dará respuesta a la nueva
delimitación.
QUINTO--Pasamos a dar respuesta a las cuestiones recogidas en los puntos VI y
VII --la demanda no diferencia los hechos y fundamentos jurídicos--, comenzando
por el VI: Inexistencia de elementos físicos o técnico-objetivos que
justifiquen la determinación de un límite distinto del actual, y carencia de
justificación de la línea de deslinde.
Podemos repetir lo indicado en la sentencia mencionada, que difícilmente puede
prosperar la impugnación, cuando el argumento se hace bajo un prisma genérico,
de tal modo que no se ocupa de concretar en primer lugar que fincas o porciones
de fincas de los recurrentes, que ni siquiera sitúa, resultan afectadas por el
deslinde, y en que modo su inclusión en el dominio público marítimo terrestre
es errónea, habida cuenta las característica de tales terrenos, características
que deben acreditarse, de modo que, como decíamos en el precedente fundamento
segundo, se ponga de manifiesto el error sufrido por la Administración.
Indicar nuevamente que la Sala examina el expediente administrativo remitido
por la Administración, en el que consta un estudio geomorfológico, recibido
como ampliación del expediente, que aunque referido a la costa de la Provincia
hace referencia a las características de cada uno de los trece términos municipales,
y entre ellos al de Berja, con planos y fotografías.
En el expediente de deslinde se ofrece una descripción geomorfológica del tramo
de costa deslindado en la Orden impugnada, y hace concreta referencia a la
situación Urbanística de la Entidad Local Menor de Balanegra; justificandose
seguidamente la línea de deslinde y, aunque es cierto que podría llevarse a
cabo con un mayor casuismo, explica las características naturales de estos
terrenos a deslindar; que el límite interior del d.p.m.t se sitúa con carácter
general en todo el tramo, en el lugar del encuentro de los depósitos arenosos
que materializan la zona de playa o duna con los terrenos de naturaleza limosa
o arcillosa de origen continental, incluyendose igualmente «las zonas de
depósito de materiales sueltos que, aunque actualmente se encuentran
deterioradas como consecuencia de un uso no permitido en la Ley de Costas, sin
embargo pueden regenerarse fácilmente tanto de forma natural como artificial.
Una vez que se establezcan uso adecuado de las mismas»; así como aquellos
«terrenos que siendo de dominio público como consecuencia de deslindes
anteriores de zona marítimo-terrestre, han sido ocupados y alterados en su
propia naturaleza con el propósito de practicar actividades que, en ningún caso,
resultan amparadas por precepto legal alguno que las legitime.»
Por su parte, el abogado del Estado facilita la labor de ubicación de las
fincas en los planos al señalar que obra justo al comienzo del anejo 6 de la
Memoria (Tomo dos), en la que se localizan los hitos, fincas, hojas del Plano
de deslinde correspondientes a siete de los codemandantes, apareciendo en el
anejo 10 la correspondiente a D. Gabriel M. M., en la localización cartográfica
de las alegaciones tras el apeo. Pues bien junto al hecho claro, y que es
admitido por la propia actora, de que estamos ante una playa creciente en todo
el tramo de costas, la Sala de las afirmaciones no desvirtuadas que recoge el
Estudio Geomorfológico, y de la apreciación que se obtiene de las fotografías
aéreas que incluye, y de las fotografías de la Memoria, planos, y catas
realizadas, llega a la conclusión de haberse motivado la delimitación del
deslinde, exigiendo el éxito de la pretensión impugnatoria una cuidada prueba
sobre el terreno, fundamentalmente pericial, lo que no ha llevado a cabo la
parte demandate, que se ha limitado a proponer una documental que, aunque su
resultado es en parte coherente con las manifestaciones de la demanda, resulta
irrelevante.
SEXTO--Respecto a las características urbanísticas de los terrenos, debe
indicarse que tal clasificación no puede hacer perder a las zonas de dominio
público tal carácter, pues obviamente el que la administración competente para
la ordenación del suelo y del territorio efectúe una determinada clasificación
urbanística no puede conducir a que se produzcan desafectaciones de
pertenencias demaniales, de modo que no constituye tal clasificación causa
suficiente para la inaplicación del régimen de protección costera de la Ley
22/1988 de Costas, ni sirve para detraer las competencias que el artículo 132
de la Constitución asigna al Estado, quien ha de determinar y salvaguardar
posteriormente tales bienes.
SEPTIMO--Como consecuencia de lo expuesto, atendido que de las actuaciones
denunciadas por la parte actora no se aprecia indefensión, y que no se ha
probado error en las determinaciones de la administración respecto a las
características de los terrenos afectados, procede, respetado su argumentación,
desestimar el recurso; sin que en la actuación de las partes se aprecie
temeridad o mala fe a los efectos del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción,
sobre costas procesales.
VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1188/98, interpuesto por D. ANTONIO M. R. y otros, todos ellos representados por el Procurador de los Tribunales D.ª Elisa Hurtado Pérez y asistidos del Letrado D. Francisco Luque Mateo, contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 28 Abr. 1988 referente a deslinde del dominio público marítimo terrestre, en el término municipal de Berja; sin condena en costas. Así, por ésta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a los autos de su razón, lo pronunciamos mandamos y firmamos.
PUBLICACION.
Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Sr.Magistrado Ponente en la misma, ILTMO. SR .D. TOMAS GARCIA GONZALO, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el mismo día de su fecha. Doy Fé.